CHP’nin 37. Kurultayı’nda kabul edilen İkinci Yüzyıla Çağrı Beyannamesi Cumhuriyet Projesi’ni tekrar işlevsel hale getirecek 13 maddelik bir yeniden yapılanmaya işaret ediyor. Bir bütün olarak Beyanname önerdiği yeniden yapılanmada siyasal sistem ve devleti merkeze koyan bir yaklaşım benimsiyor. Diğer bir anlatımla 13 maddenin büyük bölümü siyasal sistem ve devlet katında değişim öngörürken, ekonomi ve çevre gibi konulardaki değişime yönelik olarak da devlet üzerinden bir değişim tanımlanıyor.
Yerel yönetimlere de devlet merkezli yeniden yapılanmada önemli bir ayrılıyor. Beyannamenin yerel yönetimlere ilişkin 12. Maddesi değerlendirmemizin odağında olacağından bu maddeyi bütün olarak alıntılayarak başlayalım;
Reformların başarısı için devletin tüm kapasitesi en verimli şekilde kullanılacak, yeni bir “merkez-yerel” dengesi oluşturulacaktır. Merkezi yönetimin kapasitesi ile yerel yönetimlerin halka doğrudan ulaşabilme kapasitesi birleştirilerek, hizmetin vatandaşa daha etkin ve verimli bir şekilde ulaşması sağlanacaktır.
Bu bağlamda; yerel yönetimlerin gelirleri artırılacak, kayyum uygulamalarına son verilip, seçimle gelen belediye başkanlarının, ancak seçimle gidecekleri güvence altına alınacaktır.
Bu tespitlere yönelik olarak iki aşamalı bir değerlendirme yapacağız. İlk olarak anahtar sözcüklerine odaklanıp, metne sadık kalan bir tespit ve tartışma yapacağız. İkinci aşamada, belirsiz kalan konuları da içeren biçimde metnin düşündürdükleri üzerine bir değerlendirme yapıp, 12. maddede önerilen çerçevede geleceğin yerel yönetim modelinin nasıl tanımlanabileceği üzerine fikir yürüteceğiz.
Anahtar sözcükler üzerinden bir değerlendirme
Metnin anahtar sözcüklerini şöyle sıralayabiliriz;
- Yeni bir merkez-yerel dengesi
- Merkezi yönetim kapasitesi/yerel yönetimlerin halka doğrudan ulaşma kapasitesi
- Hizmetin vatandaşa etkin ve verimli ulaşması
- Yerel yönetimlerin gelirlerinin artırılması
- Kayyum uygulamalarına son verilmesi
Yeni bir merkez-yerel dengesi, bugüne damgasını vuran merkezi yönetim ağırlığı ve yerel yönetimleri edilgen hale getiren dengesizlikten duyulan rahatsızlığa işaret etmektedir. Merkezi yönetimin tarihsel olarak zayıf yerel yönetimler karşısındaki gücü ve belirleyiciliğinin son 20 yıl içinde daha da baskın hale geldiğini biliyoruz. Bu dengesizlik, önce HDP belediyelerine yönelen kayyum uygulamaları ardından da AKP’nin büyük şehirlerde yaşadığı 2019 Yerel Seçim yenilgisi sonrasında çok daha açık hale geldi. Beyanname, bu dengesiz ve keyfi güç paylaşımını yerel yönetimler lehine yeni bir dengeye oturtulacağını vurguluyor. Denge öneren ilk madde ile kayyum uygulamalarına son verilmesini içeren son madde birlikte okunduğunda yerel yönetimlere yönelik demokrasi vurgusunun Beyanname’de önemsendiğini söylenebilir.
Merkez-yerel yönetimler dengesinin yerel yönetimler lehine yeniden tanımlanacağına ilişkin bu önemli vurgunun ardından ister istemez gelen soru, bu dengenin nerede kurulacağıdır. Bu konuda metnin yeterince yol gösterici değildir. Var olan anahtar sözcükler çerçevesinde bakıldığındaysa, merkezi yönetimle yerel yönetimler arasında kapasiteleri çerçevesinde bir işbirliği ve güç paylaşımı modelinin öngörüldüğü anlaşılıyor.
Bu çerçevede merkezi yönetimin kapasitesinden ne anlaşılması gerektiği tanımlanmazken metin yerel yönetimlere halka erişme kapasitesi üzerinden bir özgünlük atfetmektedir. Tam da bu yakınlık nedeniyle yerel yönetimlerin asli işlevi hizmetin vatandaşa etkin ve verimli ulaşması olarak tanımlanmıştır.
Bu tür bir hizmet odaklı yerel yönetim modelini etkin kılmak açısından yerel yönetimlerin gelirlerinin artırılması da yerel yönetimler lehine iyileştirmelerden biri olarak vurgulanmıştır. Yerel yönetimlerin kaynaklarının bugün karşı karşıya oldukları sorunlar karşısında yetersiz kaldığını biliyoruz. Öte yandan sorun sadece gelir yetersizliği değildir. Yerel yönetimlerin gelirlerinin % 75’leri bulan bölümünün merkezi yönetim transferlerden oluşması da başlı başına bir sorundur. Bu nedenle yerel yönetimlerin gelirlerinin artırılması yanında öz kaynak yaratma açısından da güçlendirilmesine vurgu yapılması yerinde olurdu.
Nasıl bir model: Yerel yönetimlerin geleceği
Beyanname’de yerel yönetimler lehine yeni bir merkez-yerel dengesinin kurulması yönündeki irade bütün eksikliklerine karşın önemlidir. Ancak bu yeni dengenin nasıl bir işbölümü ve ne tür bir işlevlendirme çerçevesinde gerçekleştirileceği konusunda daha somut tespitlere ihtiyaç vardır. Önümüzdeki dönemin birçok açıdan daha karmaşık bir ekonomik ve siyasal ortam yaratacağı dikkate alındığında yerel yönetimler alanında atılacak adımların çok daha kapsamlı bir değerlendirme gerektireceği de açıktır.
İzleyen bölümde Beyanname’de önerilen yeni dengeyi somut bir çerçeveye oturtmak açısından önemli olduğunu düşündüğümüz yerel yönetimlerin işlevsel açıdan nasıl bir modele oturtulacağı sorusu üzerinde yoğunlaşacağız.
12. maddede yerel yönetimler açısından dikkat çeken işlevsel vurgu yukarıda da vurguladığımız gibi hizmetin vatandaşa etkin ve verimli ulaşması üzerinedir. Yerel yönetimlerin hizmet birimi olarak görülmesi son derece genel ve farklı çerçevelerde farklı anlamlar kazanan bir işlevsellik tanımlaması olduğundan, bu konuyu bir miktar derinleştirmek gerekiyor. Yerel yönetimleri işlevleri açısından sınıflandırmak gerekirse kaba hatlarıyla burada üçlü bir sınıflandırma ve modele işaret edeceğiz;
- Keynesyen büyüme stratejilerine dayanan yerel refah devleti modeli
- Neo liberalizm ve finansallaşmaya yaslanan gayri menkulcü yerel yönetim modeli
- Dışa açık yeni kalkınmacılıkla uyumlu yerel-kalkınmacı yerel yönetim modeli
Yerel refah devleti olarak da tanımlanabilecek birinci modelde yerel yönetimler yerel halka yönelik temel hizmetleri sağlamaktan sorumludur. Gelişmiş ülkelerde İkinci Dünya Savaşı’ndan 1980’lerin başlarına kadar hakim olan Keynesyen politikaların bir parçası olarak refah devletinin topluma ulaşması büyük ölçüde yerel yönetimler üzerinden olmuştur. Eğitim ve sağlık hizmetleri yanında konut, ulaşım, rekrerasyon, kültür, kreş, yaşlı bakım hizmetlerine kadar uzanan geniş bir alanda yerel yönetimler tarafından sağlağlandığı bu modelde merkezi yönetim, eğitim ve sağlık hizmetlerinde olduğu gibi ulusal düzeyde standartların ve homojenliğin sağlanmasından sorumlu olmuştur. Bu modelin Türkiye’deki karşılığı refah devletinin olmadığı bir ortamda yerel topluluk temelli enformel sosyal ağlar yanında belediyeler düzeyinde 1970’li yıllarda adım adım inşa edilen Toplumcu Belediyecilik’tir.
Dünyada olduğu kadar Türkiye’de de 1980 sonrası öne çıkan neoliberal dalga ve ona eşlik eden küreselleşme ve finansallaşma süreçleri refah devleti anlayışını geniş ölçüde tasfiye ederken, yerel yönetimler açısından öne çıkan yeni model, kent mekanının metalaştırılmasını merkeze alan bir yerel yönetim anlayışı olmuştur. Gayri-menkul belediyeciliği olarak da adlandırılabilecek ve son 20 yılda Türkiye kentlerine de damgasını açık biçimde vuran bu model, içinde bulunduğumuz dönemde yerel yönetimleri imar planları, kentsel dönüşüm ve projecilik aracılığıyla rant ve kaynak yaratmaya yöneltirken, merkezi yönetiminde bu süreçlerin parçası olmak yanında büyük ölçekli projeler aracılığıyla kentlerin yönetimine müdahil olduğu bir yeni ve ikili yönetim modelinin inşa edilişine tanık olunmuştur.
Borçlanmayla desteklenen bu modelin sürdürülebilirliği olmadığı bir döneme girilmiş bulunuyor. İnşaat sektöründeki yavaşlama, konut piyasalarındaki durgunluk ve diğer gayri menkul alanlarındaki doygunluk bu tür bir rant merkezli modelin tıkandığını göstermektedir. Benzer bir çıkmaz büyük projelerin finansmanında yaşanana tıkanma ve yarattığı kamu borçları aracılığıyla da oluşmuş bulunmaktadır.
Böyle bir dönemde ortaya çıkan pandemi ve ekonomideki olumsuz sonuçları özellikle büyük kentlerde var olan krizi daha da derin hale getirmiş bulunuyor. Artan işsizlik ve derinleşen yoksullaşma, yerel yönetimlerin işlevleri açısından yeniden düşünülmesi yönünde bir baskı yaratmaktadır. 2019 Yerel Seçimleri’nde AKP’nin yaşadığı yenilgi sonrasında büyük kentlerde oluşan yeni yerel yöneticilerin kentlerin derinleşen sorunları karşısında gösterdiği refleks, Ankara yanında İstanbul, İzmir, Adana gibi büyükşehir belediyelerinde sistematik bir biçimde olmasa da yerel refah devleti modeline yönelik bir arayışı hatırlatır hale gelmiştir. Bu yönelim Beyanname’de söz edilen hizmet merkezli yerel yönetim modeliyle de tutarlıdır.
Büyükşehir yönetimlerinde ortaya çıkan yerel refah devleti refleksi önemli olmakla birlikte, bu modelin sürdürülebilirliği konusunda temel bir çıkmaz bulunmaktadır. Geçmişte gelişmiş ülkelere damgasını vuran (yerel) refah devletinin gerisinde Keynesyen birikim stratejileri vardır. İçinde bulunduğumuz dünya bütün krizlerlerine rağmen bu tür bir Keynesyen stratejiden çok uzaktadır. Pandemi sonrası dönemde büyük kentlere damgasını vuran geniş kronik işsizlik ve derin yoksulluk ve küçük girişimcilerin yaşadığı yaygın iflaslar bir yandan yerel refah devletinin gerekliliğine işaret ederken, aynı ekonomik gerçeklik bu tür bir modelin mali desteklenebilirliğini imkansız hale getirmektedir.
Diğer bir anlatımla böylesi bir yerel refah devletini destekleyebilecek Keynesyen stratejiler dünyada olduğu kadar Türkiye’nin gündeminde de yoktur. Nitekim, Beyannamenin ekonomiyle ilgili 8. maddesi “ekonomide, ihracat odaklı ve katma değeri yüksek üretime öncelik veren bir büyüme stratejisine vurgu yapmaktadır. Bu yaklaşım Keynesyan bir büyüme stratejisine dayanan yerel refah devletini büyük ölçüde dışarıda bıraktığı gibi, üretken olmayan bir gayri menkul belediyeciliğine de mesafe koymaktadır.
Ekonomide öngörülen ihracat odaklı ve katma değeri yüksek üretim stratejisiyle uyumlu yerel yönetim yaklaşımına işaret edilecekse bu, kalkınmacı yerel yönetim modelidir. Bu modelde yerel yönetimleri öne çıkaran en önemli işlevleri kalkınma süreçlerinin merkezi yönetimle birlikte asli aktörlerleri haline gelmesidir. Küresele bir dünyanın yarışmacılığı karşısında bazı ülkelerde yerel birimlerini girişimci ve yarışmacı hale getirmede yerel yönetimler önemli işlevler üstlenmiş, kaynaklarını bu amaca yönelik kullanmıştır. Bazı Asya ve Kuzey Amerika ülkeleri yanında son dönemde İngiltere ve Kıta Avrupası’nın bazı ülkelerinde bu tür bir yerel yönetim modeli öne çıkmıştır.
Bildirgede her hangi bir biçimde kalkınmacı yerel yönetim modeline işaret edilmemekle birlikte, İstanbul Büyükşehir Belediyesi’nin son dönemde bu yaklaşımı hatırlatan bir stratejiyi formüle etmeye başladığını söyleyebiliriz. İBB, Kanalİstanbul ve benzeri rant projeleri çerçevesinde gayrimenkulcü belediyecilik modeline karşı bir tutum alırken, yerel kalkınma modeline yakın bazı vurguları öne çıkarmıştır. Adil, Yeşil ve Yaratıcı İstanbul sloganındaki yaratıcılık vurgusunun, yerel kalkınmacılık alanında önemli bir stratejiyi temsil eden yaratıcı ekonomi ve kentler paradigmasından ödünç alınmıştır. Bu tür bir modelin Beyanname’nin ekonomik stratejisiyle de belli bir tutarlılık içinde olduğunu ayrıca belirtmek gerekir.
Sonuç
Gayrimenkulcü belediyecilik modeli de, yerel kalkınmacılık modeli de içinde yaşadığımız finansallaşmış neoliberal küresel dünyanda kendilerine yer arayan ülkelerin ve kentlerin stratejisi olarak öne çıkıyor. Her zaman birbirini dışlamayan bu iki model karşıya konulduğunda gayrimenkul belediyeciliği karşısında yerel kalkınmacı modelin yeğlenmesi anlaşılabilir. Bununla birlikte yerel kalkınmacılık modelinin çeşitli ülkelerdeki uygulamalarına yönelik önemli eleştirilerin yapıldığını da belirtmek gerekiyor.
Bu eleştirileri tartışmamakla birlikte içinde bulunduğumuz dönemin küresel ölçekte yerel kalkınmacılık modeline de çerçeve oluşturan neoliberalizm, küreselleşme ve finansallaşma ile çerçevelenen birikim biçiminin dünya ölçeğinde yapısal bir kriz ve çıkmazla karşı karşıya olduğunu söylemek gerekiyor. Bu çıkmazlar karşısında var olan birikim stratejileri izlenmeye devam edecek mi bilmiyoruz. Ancak burada yaptığımız tartışma açısından önemli konu özellikle büyük kentlerde yığılan kronik işsizlik ve derin yoksulluk ve yol açtıkları açlık ve evsizlik gibi daha somut sorunların sorunlar büyürken, gözler büyük ölçüde yerel yönetimlere dönmesidir. Yerel refah devleti modeli birikim rejimleri tarafından desteklenmese de geniş halk kesimlerinin karşı karşıya olunan sorunlar yerel yönetimleri yerel refah devleti gibi davranmaya zorluyor.
Belki de birikim rejimi yerel yönetim modeli ilişkisini bu kez yerelden yola çıkarak kurmalıyız. Bu durumda soruyu, kentlerin devasa sorunlarının çağırdığı yerel refah devleti anlayışını destekleyebilecek birikim stratejileri nedir biçiminde sormak gerekiyor. Diğer bir anlatımla, Beyanname’de sözü edilen yeni denge belki de bu kez kentlerin ve yerel yönetimlerin içinden bulunduğu çıkmazlardan yol çıkarak inşa edilmeli.
*Tarık ŞENGÜL
Kentsel Politika Planlaması ve Yerel Yönetimler, Prof. Dr.,
htseng@metu.edu.tr