Bir ülkeye iyi işleyen demokratik bir hükümet sistemi getirebilmek için iki temel amacı göz önünde bulundurmak gerekir. Önerilecek hükümet sistemi, “etkili yönetim yapısı oluşturma becerisine ve kontrol-denge araçlarına” sahip olmalıdır. Yani bir yandan rasyonel şekilde örgütlenmiş, uzmanlaşmış, sorun çözme becerisine yüksek düzeyde sahip kurumsallaşmış bir devlet örgütlenmesi yaratıp çalıştırabilmelidir. Diğer yandan da demokratik rejimin gerektirdiği özgürlük ve hukuk devleti ortamını yaratıp sürdürecek, kamu gücünün istismar edilmesini engelleyecek kontrol-denge araçlarına sahip olmalıdır. Hesap verebilen, gücünü kötüye kullanması kurumsal olarak engellenen bir yönetim oluşturulmalıdır.
Kurumsal tercihlerin etkili yönetim yapısı ve istikrarlı bir demokrasi oluşturmada etkili olduklarını biliyoruz, ancak bir hükümet sisteminin bu değerleri yaratıp yaratamayacağını tek bir kurumsal tercihine bakarak söyleyemeyiz.[1] Başka bir deyişle sadece başkanlık sistemi ya da parlamenter sistem olup olmadığına bakarak bir sistemin “iyi” ya da “kötü” olduğunu belirleyemeyiz. Bu doğrultuda, hükümet sistemlerinin işleyişini etkileyen temel dinamiklerin varlığı da unutulmamalıdır.
Parti sistemleri; tipoloji
Özellikle partiler arasındaki rekabetin şeklini bize gösteren siyasi parti sistemi ve onu etkileyen seçim sistemi çok büyük önem arz etmektedir. Siyasi parti sistemi, iktidara gelme -koalisyon ortağı olma- şansı bulunan siyasi partilerin sayısı, ülkedeki siyasi kırılmaların sayısı, partiler arasındaki ideolojik mesafe yani kutuplaşma seviyesi, siyasi rekabetin yapısal konsolidasyonu –yani sağlam bir şekilde yerleşik hal almış kitle partilerine sahip olup olmama- temel faktörleri ile belirlenir[2]. Bu noktada seçim sistemi; parti sistemi etkileşimi, rekabet halindeki parti sayısını arttırma-azaltma, koalisyonları teşvik etme, bunların işleyişini kolaylaştırma ya da zorlaştırma ekseninde oluşmaktadır. Hükümet sistemleri de rekabet halindeki partilerin sayısı, bunlar arasındaki güç dağılımı, rekabetteki kutuplaşmanın şiddetinden etkilenerek etkili işleyen yahut sıkıntı, tıkanıklık arz eden hale dönüşebilmekte; kimi zaman da demokrasi ve hukuk devletini yok eden otoriterleşme eğilimleri sergileyebilmektedirler.
Kısaca ifade etmek gerekirse bir ülkede koalisyonların var olup olmayacağı veya bu koalisyonların işler olup olmayacağı, iktidarın sınırlı ya da bölünmüş bir yapı sergileyip sergilemeyeceği, iktidarın el değiştirmesi olasılığının azlığı veya bunun düzen arz eden bir döngü oluşturması, söz konusu olasılığın kuvvetine bağlı olarak oluşan “de facto” kontrol ve denge, hükümet sistemlerinden ziyade parti sistemlerinin eseridir.
Bu bakımdan siyasal krizleri tetikleme gücü en yüksek parti sistemi ise çok parti sistemidir. Çok parti sistemi, iktidara gelme -koalisyon ortağı olma- şansı bulunan en az üç partinin var olduğu bir siyasi rekabet ortamına işaret etmektedir. Çok parti sisteminin, siyasi kırılmaların çokluğu, partiler arasındaki ideolojik mesafe, sistem dışı partilerin mevcudiyeti gibi kriterlerce belirlenen ılımlı ya da aşırı halleri mevcut olabilir. Beş ve üzeri partinin iktidar –veya ortağı- olma şansına sahip olduğu, kutuplaşmış, siyasi kırılmaları ikiden fazla eksende, sistem dışı ya da şantaj potansiyeline sahip –ve diğer partilerin karşısında tutum almak zorunda hissettikleri- parti(lerin) bulunduğu çok parti sistemleri aşırı olarak nitelenmektedir.[3] Bu ikisi arasındaki temel fark şudur: Ilımlı çok parti sisteminde partiler arasındaki ideolojik mesafe daha az olduğu için ve/veya siyasi sistemdeki kırılmalar iki eksenli -sağ/sol gibi- olduğu için işleyen koalisyonlar kurmak çok daha mümkün ve kolaydır. Aşırı türünde ise, işleyen koalisyonları oluşturmak çok zorlaşmakta; hükümet bunalımları çok daha sık ortaya çıkmaktadır. Kısaca, kutuplaşmış bir iklimde çok parti sistemi ciddi siyasi kriz ve tıkanıklıklara gebe olmaktadır. Kutuplaşma, kırılmalar ve parti sayısı ne kadar fazla ise yönetilemezlik o kadar çok belirmektedir. Kurumsallaşma düzeyi düşük, kişisel iktidar üzerine kurulu partilerse, siyasi belirsizlik ve dalgalanmalara neden olmaktadır. Bu bağlamda belirtmek gerekir ki, geçmişte 1970’li yıllarda gördüğümüz yönetilemezliği yaratan, parlamenter sistemin krizleri değil aşırı çok parti sisteminin neden olduğu krizlerdir.
Tek parti hegemonyası ve Türkiye
Türkiye için kriz bir üreten bir diğer durum da hegemonyacı parti sisteminin belirmesiyle oluşmaktadır. Çoğunlukta bulunan sağ oylar bir partide birleşebildiğinde hakim parti yapısı oluşmakta, bu yapı üst üste seçim kazanan tek partinin hakimiyetinde kalan bir siyasi rekabet ortamına yol açmaktadır[4]. Özgürlük vaadi ile gelmiş olsalar bile, kısa sürede pekiştirilmiş olan bu gücü terk etmek istemeyen ve devletin/kamu gücünün sağladığı patronaj araçlarını kullanarak hakimiyet alanını genişleten partiler, özgür ve adil siyasi rekabet ortamını kaldırarak hegemonyacı partiye dönüşmektedirler. İttihat Terakki, Demokrat Parti, AKP bunun örnekleridir. Hukuk devleti ve zaten çok ileri seviyede olmayan demokrasi ile özgürlüklerin gidişiyle de ülke sivil otoriter bir faza girmektedir. Türkiye, periyodik olarak, adeta bir sarkacın ucunda siyasi/ekonomik kırılmalarla -askeri veya sivil- otoriter evrelere girip çıkmakta; demokratik/yarı-demokratik evrelere geri dönmektedir. Hegemonyacı parti yapısı, tek partinin patronaj araçlarını kontrol ettiği ve bunu dağıtarak siyasi sadakat elde ettiği özellikleriyle sivil otoriter evrelerin bir özelliğidir. Bu partinin iktidardan düşüşüyle ülke demokrasiye doğru yol almakta, oylar dağılmakta çok parti sistemi ortaya çıkmaktadır. Diğer bir deyişle tek parti sisteminin hakim veya hegemonyacı halleri ile çok parti sistemi arasında salınan bir parti sistemine sahip olduğumuz ve bu tarz bir döngünün belli ölçüde yapısallaşma gösterdiğini söylemek mümkündür[5]. Türkiye’de parlamenter sistemin krizleri olarak ifade edilen de sonrasında oluşan rekabetçi otoriter rejimin hükümet sistemini yaratan da bu temel yapısal problemlerdir.
Bu noktada asıl sorulması gereken soru, Türkiye’nin rejim ve hükümet bunalımları arasına sıkıştığı bu sarmalı ne şekilde aşacağıdır? Verilecek cevaplar yukarıda açıklanan siyasal özellikleri dikkate almalıdır. Demokratik evreye dönüldüğünde ki; nasıl dönüleceği ayrı bir yazının konusudur, sarkacı bu noktada sabitlemek için kurumsal önlemler gerekecektir. En başta ifade ettiğimiz iki temel temel amaç olan; etkili yönetim yaratma becerisi ve özgürlük/demokrasi/hukuk devletini koruyacak kontrol-denge araçlarına sahip olmaya ulaşabilmek için Türkiye’nin siyasal yapısı özelinde kurumsal tercihler tasarlanmalıdır.
Öncelikle herhangi bir hükümet sistemini seçerek koalisyonlardan kurtulmak mümkün değildir. Çok parti sistemine sahip başkanlık ya da parlamenter hükümet sistemlerinde koalisyonlar mevcuttur.[6] Nitekim Türkiye başkanlık sisteminin bozulmuş bir türü olan “cumhurbaşkanlığı hükümet sistemine” geçtikten sonra koalisyonla yönetilmektedir. İttifaklar başkanlık sistemlerine özgü koalisyon formülleridir. O halde soru şudur: “Türkiye için hangi formül önerilmelidir ki çok parti sistemi içindeyken koalisyonların kurulması, ömrü ve etkili çalışması sağlanabilsin?”
Koalisyon dediğimiz formül, işlediğinde aslında krizi aşan, tıkanmayı çözen bir anahtara dönüşebilir. Bunun için aşırı çok parti sistemi, seçim sistemi ve hukuk yoluyla etki altına alınarak ılımlı çok parti sistemine doğru evriltilmelidir. Yani parti sayısı ve kutuplaşma düzeyi demokratik seviyede azaltılmalıdır. Bunun için –örneğin %5 gibi- demokratik seviyede bir ülke barajının muhafazası yerinde olacaktır. Yanı sıra hükümet sistemi tercihi bu noktada koalisyonların işleyişini kolaylaştıran ya da zorlaştıran formülleriyle etki sahibi olmaktadır. Hükümet sistemi başta olmak üzere kurumsal anayasal tercihlerle demokrasiye yönelik rejim bunalımlarını ve hükümet krizlerini aşıcı formüller geliştirilebilmektedir.
Başkanlık sistemleri, başkan tarafından kurulmak zorunda olup koalisyonların kurucu unsurunu sabitlemekte, parlamenter sistemlerse çok değişik formüllere esneyebilmektedir. Parlamenter sistemler seçimleri yenilemeden hükümeti değiştirebilmekte, gerektiğinde erken seçime geçişi demokratik formüllerle sağlayabilecek kurumsal esnekliğe sahip olmaktadırlar. Dahası, çok sayıda partiye ve kırılma noktasına sahip olan sistemlerde iki turlu çoğunluk sistemleriyle başkanların seçilmesi, yüzde elli artı bir formülü tüm toplumu iki adaya sıkıştırmaya çalışmakta bu durum kutuplaşmayı, küçük ve radikal partilerin sistem içindeki etkisini arttırarak krizlere açık ortamları beslemektedir.[7] “Başkanlık sistemleri içinde koalisyon kurup işletmek çok daha zor olmaktadır.”Öte yandan, başkanlık sistemlerinin kişisel iktidarı besleyen yapısı, demokrasi dışı gelişmeleri ve rejim bunalımlarını besler niteliktedir. Nitekim bu hükümet sistemine sahip ülkelerdeki demokrasi bunalımlarının çokluğu söz konusu kurumsal formülün demokrasiyi yaşatmadaki başarısızlığını gözler önüne sermektedir. Demek ki, başkanlık sistemleri bizim krizlerimizi bu noktada arttıracaklar, temel amaçlarımıza ulaşmamıza yardımcı olamayacaklardır. O halde, nasıl bir parlamenter sisteme dönülmelidir ki rejim ve hükümet bunalımlara aşılabilsin?
Hükümet krizlerine ve Türkiye’ye özgü potansiyel bunalımlara karşı normatif araçlara sahip bir parlamenter sistem olmalıdır. Buna “güçlendirilmiş ya da rasyonelleştirilmişparlamenter sistem”de denilebilir. Parlamenter sistem çatışan demokratik meşruiyet iddiaları barındırmaz. En baştan yasama ve yürütme uyumu tesis etmeye yönelir. Bu oluşamıyorsa seçimler yenilenir.
Güçlendirilmiş parlamenter sistemin temel araçları
- Tarafsız, partiler üstü bir cumhurbaşkanı olmalıdır. “Cumhurbaşkanını güçlendirmek parlamenter sistemin temel mantığını zayıflatır.” Siyasal değil sosyal iktidar kullanacak şekilde yetkileri azaltılarak somutlaştırılmalıdır. Seçim usulü, “de facto” siyasal iktidarın kullanmasını engelleyecek ve siyasal tıkanmaya neden olmayacak şekilde formüle edilmemelidir.
- “Hükümetin kurulmasını kolaylaştırılmalı, düşürülmesiyse zorlaştırılmalıdır.” Hükümet belli sürede kurulamazsa otomatik fesih olmalıdır. Örneğin; seçimleri takip eden süreçte TBMM Başkanlık Divanı’nın oluşumunu takip eden 7 gün içinde meclis başkanının önerisi üzerine, “başbakan Meclis tarafından toplantıya katılanların salt çoğunluğu ile seçilmelidir.” Cumhurbaşkanı da, seçimi kazanan kişiyi atamalıdır. Eğer bu önerilen kişi toplantıya katılanların salt çoğunluğu tarafından 1 hafta içinde seçilemezse, öteki 1 hafta da başbakanlık için yeni bir öneri getirilip oylanmalıdır. 14 gün içinde başbakan seçilemezse otomatik fesih olmalı, seçimler yenilenmelidir.
- “Kurucu güvensizlik oyu gelmelidir.” İspanya ve Almanya’da uygulamasını gördüğümüz kurucu güvensizlik oyuna göre hükümeti düşürebilmek için Meclisin yeni başbakanı seçmesi gereklidir. “Yeni başbakanı seçmeden eskisi düşürülemez. Bu seçimde gerekli çoğunluk ise üye tam sayısının salt çoğunluğu olmalıdır.”Seçimleri takiben hükümet kurulduktan sonra görev süresi bakımından uzunluk, istikrar ölçüm faktörlerinden birisidir. Bu bakımdan düşürmek zorlaştırılmalıdır. Görevdeki hükümetin yerini alacak başbakan ancak üye tam sayısının salt çoğunluğu ile seçilirse mevcut hükümet düşer ve yenisi kurulur.
- “Basit çoğunlukla yani toplantıya katılanların salt çoğunluğu- meclis kendi seçimlerinin yenilenmesi kararı alabilmelidir.” Başbakan kendi gurubuna erken seçimi kararı aldırabilmelidir. “Böyle bir kuralın yanı sıra başbakanın güvenoyu istemine üye tam sayısının salt çoğunluğu güvensizlik oyu verirse ve 14 gün içinde yeni başbakanı seçemezse otomatik fesih olmalıdır.” Böylece, mevcut koalisyon dağılmışsa yeni koalisyonun kurulması için bir olanak yaratılabilir ve bu olmazsa da erken seçime gidebilir.
- Parlamenter sistemlerde bakanlar kurulu mütecanistir. Bir hükümet programı üzerinden siyasi sorumluluğu paylaşmaktadır. “Bakanların bireysel sorumluluğu mutlaka devam ettirilmeli, kural olarak milletvekilleri arasından çıkmalıdır. Böylelikle yürütmenin seçilmiş ve aynı hükümet programına inanan üyelerden oluşması sağlanmalıdır.”Tekil demokratik meşruiyetin uzantısı başbakan ve bakanlar kurulunun seçim kazanmışlardan oluşması sağlanmalıdır. Seçilmiş bakanların konumu kuvvetlidir. Sorumluluğu paylaşanlar, yürütme üyesi olan kişilerdir. “Sorumluluğu paylaşan, tümü seçilmiş, ortak karar alan parlamentarizmin bakanlar kurulu çok daha etkili karar süreçleri yaratmaktadır.”Bakanlar iktidar paydaşıdır. Süreci sahiplenir ve sorumluluğunu taşırlar. Bakanlıklara bağlı çalışan “bürokratik yapılanma da rasyonelleştirilmeli, tamamen liyakate dayalı uzman ve sürekli kamu görevlilerince yerine getirilmelidir.”
- Meclis güçlenmelidir; bilgi edinme ve siyasi denetim yolları güçlendirilerek yeniden tesis edilmelidir. Ancak Meclis’teki karar süreçlerinde tıkanmalara yol açamayacak şekilde düzenleme yapılmalı; etkili çalışılıp her konu araştırılabilmelidir. Araştırma komisyonlarının kurulmasında parti gruplarının eşit temsili ve düzenli olarak hükümeti izleyecek, faaliyet raporları alacak, kanun önerecek daimi komisyonlar düşünülebilir. Ceza soruşturmasının açılması şimdi olduğu gibi işletilemez olmamalıdır. Kanun yapımında değişik kesimlerin görüşleri alınmalıdır. Bu noktada meclisleri güçlendirmenin milletvekili güçlendirmek olduğu, bunun da parti içi demokrasiden seçim sistemine uzanan boyutları olduğu unutulmamalıdır. Adayların belirlenmesinde ön seçim usulü bunlardan birisi olarak hatırda tutulmalıdır.
Sonuç olarak Türkiye, şu an bulunduğu sivil otoriter dönemden -daha önce de olduğu gibi- çıkacak ve demokrasiye doğru dönecektir. Bu dönüşü kalıcı kılmak, etkili yönetim yaratmakla paralel gelişen bir konudur. Bunun da yolu güçlendirilmiş parlamenter demokrasidir.
*Anayasa Hukuku, Prof. Dr.,
sozsoyboyunsuz@gsu.edu.tr
[1] R. Elgie, “From Linz to Tsebelis: Three Waves of Presidential/Parliamentary Studies?”, Democratization, S.12(1), 2005, sy. 118.
[2] G. Sartori, Parties and Party Systems a Framework for Analysis, ECPR Press, 2005, sy. 107-108, 111, 217.
[3]Ibid, sy. 116-128.
[4]Hakim parti yapısı mevcut olduğunda siyasi rekabet ortamının ana karakteri halen (yarı-)demokratik kabul edilmekte yani adil ve özgür bir rekabetin varlığından söz edilmekte, buna rağmen iktidar el değiştirmemektedir. En az üç seçimde tek başına iktidar olan bir siyasi partinin varlığını gördüğümüzde ve dördüncü seçim için de rekabet şeklinin değişmediğini söylediğimizde, hâkim bir parti sisteminin oluşmaya başladığını söyleyebiliriz. Bkz.Sartori, a.g.e, sy. 173, 175.
[5] Ş. Özsoy Boyunsuz, “Regime Cycles, Constitution Making, and the Political System Question in Ottoman and Turkish Constitutional Developments”F.Petersenve Z. Yanaşmayan ed., The Failure of Popular Constitution Making in Turkey, Cambridge University Press, 2020, sy. 84-117.
[6]Antonio Cheibub, Adam Przeworskive Sebastian M. Saiegh, “Government Coalitions and Legislative Success Under Presidentialism and Parliamentarism” British Journal of Political Science, S. 34 / 04, 2004, sy. 565 – 587.
[7]Juan J. Linz, “PresidentialorParliamentaryDemocracy: DoesItMake a Difference”, The Crisis of Presidential Democracy: The Latin American Evidence , haz., Juan J. Linz ve Arturo Valenzuela, Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 1994, s.20.