Türkiye’de son dönemde sayıları daha da artan sel felaketlerinin yegane nedeni iklim değişikliği değildir. Yakın zamanda yaşadığımız felaketler, tıpkı geçmiş dönemlerde deprem ve benzeri afetler sonrasında olduğu gibi; planlama, imar ve iskan politikalarını tekrar önümüze getirdi. Her afet sonrasında tartışmalar afet yönetimi sınırlarını aşarak; planlama, imar ve yapılaşma gibi uzun yıllardır süregelen sorunlara tekrar değinmekte ve bizleri bu bağlamda bir ‘yönetememe’ tartışmasının içine itmektedir. Ancak deprem, sel gibi afetleri sadece afet öncesi önlemler ve afet sonrası müdahale ile ele almak yerine planlama ve imar gibi alanlardaki son 20 yıllık süreci hesaba katarak yeniden düşünmek Türkiye’deki yönetilememe sorununu da daha geniş bir çerçeveden görmemizi sağlayacaktır.
Son 20 yıllık süreçte iki başlığa odaklanmak, afetlerle önümüze tekrar gelen yönetilememe sorununu daha net kavramamızı sağlayacaktır. Bunlardan daha geniş olan ilk başlığı yerel yönetimler, imar kanunları gibi idari dönüşümler ve bu dönüşümlerin etkileri şeklinde belirtmek mümkün. İkinci başlık ise afet yaklaşımının deprem odaklı bir kentsel dönüşüm anlayışına indirgenmesi ve bu anlayışın da bugün kentsel rant anlamında tartışmalı bir noktaya gelmesi ile ilgilidir.
Deprem, sel gibi doğal afetler karşısında risklerin azaltılması için son 20 yılda düzenlenen kanun veya yasal çerçevenin büyük bölümü mekânsal planlama ve kentsel dönüşüm odaklıdır. Afet risklerini azaltmaya dair hazırlanan yasal düzenlemeler kentsel dönüşüme ilişkin yetki ve sınırlar tarif edilirken, iklim krizi ile mücadele ile ilgili özellikle yerel yönetimlere ne yazık ki bir rol biçilmemektedir. 20 yıllık süreç planlama ve afet yönetimi konusunda merkezileşmeyi beraberinde getirirken, bu süreçte yerel yönetimlerin etki alanı giderek kısıtlanmıştır/daralmıştır.
Sermayenin yapılaşma baskısı yasal düzenlemeler yüzünden kırsal alanlara yayıldı
Planlamayı şekillendiren gelişmelerden bir tanesi yerel yönetimlerin sınır ve yetkilerinde yapılan değişiklikler iken, bir diğeri de imar mevzuatında yapılan değişikliklerdir. 2012 yılında çıkarılan 6360 sayılı “Büyükşehir Kanunu”[1] ile büyükşehir belediyelerinin sınırları il mülki sınırlarına genişletilirken bu sınırlarda yer alan belde belediyeleri de bulundukları ilçelerin sınırlarına dahil edilmiş, belde belediyeleri ve köyler mahallelere çevrilmişti. Ancak bu düzenleme kırsal mekanlar için yeni sorunları da beraberinde getirdi. Kentsel mekanlardaki gelişmelere paralel olarak kırsal mekanlar uzun yıllar sermayenin etkisinden uzakta olsa da sermaye akışı ile karşı karşıya kalmaya başladı.
Büyükşehir Kanunu sonrası yayınlanan akademik çalışmalarda kırsal alanlarda yapılaşmayı teşvik eden sistematik bir çaba olduğu iddiaları karşımıza çıkıyor.[2] Bu durum Kalkınma Bakanlığı’nın hazırladığı raporlarda bile yerini aldı. Kanun sonrası kırsal alanların kullanımının hukuki boyutu üzerinden başlayan tartışmalar kır ve kent ayrımındaki belirsizlikleri de beraberinde getirdi. Bu belirsizlikler bir yandan kırsal alanlara yönelik hizmetleri etkilerken diğer yandan da, hem kırsal faaliyetlerin sürdürülebilmesini zorlaştırdı hem de kırsal alanlar üzerinde yapılaşma baskısını arttırdı.[3]
Mekânsal planlama sistemindeki dönüşüme rağmen sınırları sebebiyle iklim değişikliği gibi konular karşısında kalıcı ve gerçekçi çözümler üretilememektedir
2009 yılında gerçekleştirilen Kentleşme Şurası sonrasında, ülke mekânsal strateji planının hazırlanması ve mekânsal planlama hiyerarşisinin yeniden düzenlemesini sağlamak amacıyla ulusal plan, politika ve strateji belgelerinin yanı sıra BM HABITAT ve AB’nin mekânsal gelişme ve planlamaya ilişkin belgelerinden de yararlanılarak Kentsel Gelişme Stratejisi[4] hazırlandı. Ardından, ilk kez planlama mevzuatına giren mekânsal strateji planlarını hazırlama görevi 2011 yılında 644 sayılı KHK ile kurulan ve ilgili kurum ve kuruluşlarla birlikte çalışacak olan Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’na verildi. Mekânsal planlama sistemini yeniden yapılandıran bu süreç ile sorunlara kalıcı ve gerçekçi çözümlerin getirilmesi amaçlanırken doğal afetler karşısında risklerin önlenmesine yönelik tedbirler de tekrarlandı. Ancak ne eylem ve uygulamalarda hedeflenen noktalara ulaşılabildi ne de iklim değişikliği ve çevre sorunları gibi geleneksel planlama süreçlerinde yer bulamayan konular bu raporlara/mevzuatlara yeteri kadar yansıtılabildi.
İmar kanunu üzerinde yapılan değişiklikler ve imar afları plansızlığın birer yansımasıdır
İklim değişikliği gibi problemlerin mekânsal planlama sistemi tarafından yeterince kapsanmamasının yanı sıra, AKP hükümetinin imar kanununda yaptığı müdahaleler de imar mevzuatının mantıksal bütünlüğünün bozulmasına yol açtı. 2018 yılına gelindiğinde, 1985 yılında yürürlüğe giren 3194 sayılı İmar Kanunu üzerinde 27 değişiklik yapılmıştı. Kalkınma Bakanlığı’nın raporunda bu değişikliklerin sadece KHK, yönetmelik, genelge vb. ile sınırlı kalmadığı Anayasa Mahkemesi ve Danıştay kararlarının da bulunduğu görülmektedir.[5]
İmar kanunundaki değişikliklere ek olarak Türkiye’de imar aflarının geçmişi de oldukça kabarıktır. 1966 yılında yürürlüğe giren 775 sayılı Gecekondu Kanunu öncesinde 5 imar affı yasası yürürlüğe girerken, 1966 sonrasında 8 imar affı yasası daha yürürlüğe girdi. 2008 ve 2018 yıllarındaki son iki imar affı ise AKP iktidarı döneminde gerçekleşti. İmar aflarını kentsel adalet bağlamında ele alan çalışmalarda geçmişten bugüne imar aflarının hiçbirinin mekanda adaleti sağlayamadığı ve sürdürülebilir bir kentsel mekan üretimine katkıda bulunmadığı vurgulanmaktadır.[6] Ayrıca, 1948’den bugüne imar affı içerikli çıkarılan kanun sayısının da 22 olduğu görülmektedir. Çıkarılan her imar affının kapsamı bir öncekinden daha fazla olurken son çıkarılan af ise şimdiye kadar çıkarılan arasında kapsamı en geniş olandır.[7]
Kalkınma Bakanlığı raporuna göre plan yapan kurum sayısı oldukça fazla ancak bu durum 2010 öncesinde de vardı
İmar kanundaki değişikliklerin yarattığı sorunları kabul eden Kalkınma Bakanlığı’nın raporunda planlama sistemine ilişkin bir diğer eleştiri ise plan ve plancı kurum sayısının fazla olması ile ilgilidir. Bakanlığa göre plan yapan kurum sayısının fazla olduğu ve planlama sistemindeki toplam plan sayısının da ne kontrol edilebilir ne de yönetilebilir durumda olduğu belirtilmektedir.[8] Ancak 2010 yılında yayınlanan bir başka raporda da benzer duruma vurgu yapılırken, çok sayıda bakanlık ve kurumun kendi yetki alanlarına göre yaptığı planların planlama sisteminde karmaşaya sebep olduğuna da değinilmektedir.[9]
Doğal afetlerle ilgili mevzuatlarda ağırlık deprem ve kentsel dönüşüme verilirken iklim krizi ile ilgili konular yer bulamamaktadır
Yazımın başında bahsettiğim başlıklardan ikincisi ise afet yönetimi ve afet riskleri konusunda deprem ve kentsel dönüşümün yeri ile ilgilidir. Kalkınma Bakanlığı’nın raporunda[10] afet risklerinin deprem odaklı ele alındığı gözüme çarpmıştı. Özellikle AFAD’ın tüm hazırlık çalışmaları sadece deprem odaklıdır. Elbette Türkiye’de nüfusun %70’inin deprem bölgelerinde yaşaması, ülke yüzölçümünün %66’sının aktif fay hatları üzerinde bulunması ve son yüzyılda gerçekleşen doğal afetlerde kayıp ve hasarların %75’inin deprem kaynaklı olması sebebiyle afet yönetiminin deprem ağırlıklı olması beklenecektir.[11]
Her ne kadar deprem riski, afet yönetiminde önemli bir yer tutsa da sel, taşkın, heyelan, tsunami, yangın ve iklim krizi gibi afet risklerinin de önemi geçtiğimiz aylarda yaşanan sel ve yangınlarda görüldü. Güncel mevzuat üzerinden yapılan çalışmalarda deprem ve iklim krizi konularıyla ilgili maddelerde kent ölçeğinde bir planlama yaklaşımının geliştirilmediği ve kentsel dönüşümün ön plana çıktığı kısıtlı bir çerçevenin altı çizilmektedir. Ayrıca güncel mevzuatta ağırlıklı olarak kentsel dönüşüm ile depreme dayanıklı yapılar hedeflenirken enerji verimliliği ve düşük karbonlu yapılaşma gibi iklim krizi ile doğrudan ilişkili konulara neredeyse hiç yer verilmemektedir.[12]
Afet riski karşısında planlanan kentsel dönüşüm projeleri toplum yararı unutularak rant araçlarına dönüştü
Kalkınma Bakanlığı raporunda, 1999 Marmara ve Düzce depremleri ile 2011 Van Depremi sonrası oluşan bilinç ve kentsel dönüşüm ile afet risklerinin azaltılması anlayışının belirlendiğine değinilirken; 2012 yılında çıkarılan 6306 sayılı “Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkındaki Kanun” ile kurgulanan kentsel dönüşüm mekanizmasının afet riskleri karşısındaki rolü anlatılmaktadır. Bu kanun ile merkezi hükümete, herhangi bir bölgede deprem ve doğal afet riskini gerekçe göstererek çok geniş çaplı ve zorunlu istimlak hakkı tanınmıştır. Ancak bu olağanüstü yetkiler İstanbul deprem risk analizlerine dair bilimsel raporlarda “riskli alan” olarak belirtilen ilçelerde binaları sağlamlaştırmaya yönelik kentsel dönüşüm için değil, arsa değeri yüksek ancak deprem riski düşük ilçelerde yeni yapılaşma ve rant alanları yaratmak için kullanılmıştır.
Yazıda bahsettiğim Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’nın kurulmasını sağlayan 644 sayılı KHK ve 6306 sayılı Afet Yasası kentsel dönüşümü neredeyse tamamen merkezileştirdi. Afet riski karşısında dönüşüm ihtiyacı olan alanların ve binaların belirlenmesi yetkisi doğrudan Bakanlığa verilirken yerel yönetimlerin yetkileri de en aza indirgendi. 2010 sonrası planlama ile ilgili kurumsal ve hukuki karmaşanın çözülmesi için yapılan düzenlemeler eskisinden daha sorunlu bir ortam yarattı. Dolayısıyla, afet riski karşısındaki deprem odaklı dönüşümler bile yerini toplumsal rızaya dayalı olmayan, kısa vadede belirli grupların çıkarlarına hizmet eden bir rant alanına dönüştü.[13]
Sonuç yerine
Yazıda değinilen yasal düzenlemeler kırsal alanlarda yapılaşmayı arttırarak afetlere zemin hazırlamıştır. Kentsel alanların karşı karşıya kaldığı sorunlara ise mevcut mekânsal planlama sisteminin sınırları sebebiyle bütüncül bir çerçevede kalıcı ve gerçekçi çözümler üretilememektedir.
Bugün konuştuğumuz konular ve bu konuların bizi getirdiği ‘yönetilememe’ sorunu aslında son 20 yıllık süreçteki yasal düzenleme ve kurumsal dönüşümlerin birer sonucudur. Yasal düzenlemelerin yetkiyi merkezi yönetim elinde toplaması ise iklim değişikliğine uyum ve deprem gibi konular karşısında tek tip çözümlerin üretilmesi riskini ortaya çıkartacaktır.
AKP hükümeti öncesinden başlayan imar kanunundaki değişiklikler, AKP döneminde de devam etmiş ve kapsamı oldukça geniş olan imar afları çıkarılmıştır. İmar kanunundaki değişikler veya aflar ile kırsal veya kentsel mekanları düzenlemeye çalışmak planlı bir anlayışın değil, plansızlığın bir ürünüdür. Diğer yandan afetlere yönelik hazırlıklarda deprem odaklı ve kentsel dönüşüm vurgusu olan çalışmalar yapılmıştır. Ancak hem imar afları hem de kentsel dönüşüm projeleri toplumsal adaleti sağlamadığı gibi tam tersi kentsel ranta sebep olmuştur.
*Resul Emrah ŞAHAN
İstanbul Planlama Ajansı Başkanı
emrahsahan@gmail.com
Referanslar
Giritlioğlu, Pınar, ve Kardelen Özden. “Kentsel Adalet Ekseninde İmar Afları: İmar Barışı Üzerine Bir Değerlendirme”. İçinde Prof. Dr. Necla Giritlioğlu’na Armağan, 255-83. İstanbul: On İki Levha Yayıncılık, 2020.
İstanbul Planlama Ajansı. “İstanbul Deprem Çalıştayı Raporu”. İstanbul: İstanbul Büyükşehir Belediyesi, 2019.
Kuyucu, Tuna. “Türkiye’de Kentsel Dönüşümün Dönüşümü: Kurumsal Bir Açıklama Denemesi”. İdealKent 9, sy 24 (2018): 364-86.
Öğdül, Hürriyet. “Kırsal Mekân Politikalarında Yeni Dönem”. Mimarlık Dergisi 371 (2013): 44-48.
Peker, Ender, ve Ezgi Orhan. “Mekânsal Planlamada Deprem Riski ve İklim Krizini Birlikte Ele Almak”. Planlama 31, sy 2 (2021): 288-301.
T.C. Bayındırlık ve İskan Bakanlığı. “Bütünleşik Kentsel Gelişme Stratejisi 2010-2023”. Ankara, 2010.
T.C. Kalkınma Bakanlığı. “Mekânsal Planlama Sistemine İlişkin Değerlendirme Raporu”. Ankara: Bölgesel Gelişme ve Yapısal Uyum Genel Müdürlüğü Kentsel ve Mekansal Gelişme Dairesi, 2018.
Tercan, Binali. “1948’den Bugüne İmar Afları”. Mimarlık Dergisi 403 (2018): 20-25.
[1] On Dört İlde Büyükşehir Belediyesi ve Yirmi Yedi İlçe Kurulması ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun.
[2] Hürriyet Öğdül, “Kırsal Mekân Politikalarında Yeni Dönem”, Mimarlık Dergisi 371 (2013): 44-48.
[3] T.C. Kalkınma Bakanlığı, “Mekânsal Planlama Sistemine İlişkin Değerlendirme Raporu” (Ankara: Bölgesel Gelişme ve Yapısal Uyum Genel Müdürlüğü Kentsel ve Mekânsal Gelişme Dairesi, 2018).
[4] KENTGES, Bütünleşik Kentsel Gelişme Stratejisi ve Eylem Planı, 2010-2023
[5] T.C. Kalkınma Bakanlığı, “Mekânsal Planlama Sistemine İlişkin Değerlendirme Raporu”.
[6] Pınar Giritlioğlu ve Kardelen Özden, “Kentsel Adalet Ekseninde İmar Afları: İmar Barışı Üzerine Bir Değerlendirme”, içinde Prof. Dr. Necla Giritlioğlu’na Armağan (İstanbul: On İki Levha Yayıncılık, 2020), 255-83.
[7] Binali Tercan, “1948’den Bugüne İmar Afları”, Mimarlık Dergisi 403 (2018): 20-25.
[8] T.C. Kalkınma Bakanlığı, “Mekânsal Planlama Sistemine İlişkin Değerlendirme Raporu”.
[9] T.C. Bayındırlık ve İskan Bakanlığı, “Bütünleşik Kentsel Gelişme Stratejisi 2010-2023” (Ankara, 2010).
[10] T.C. Kalkınma Bakanlığı, “Mekânsal Planlama Sistemine İlişkin Değerlendirme Raporu”.
[11] İstanbul Planlama Ajansı, “İstanbul Deprem Çalıştayı Raporu” (İstanbul: İstanbul Büyükşehir Belediyesi, 2019).
[12] Ender Peker ve Ezgi Orhan, “Mekânsal Planlamada Deprem Riski ve İklim Krizini Birlikte Ele Almak”, Planlama 31, sy 2 (2021): 288-301.
[13] Tuna Kuyucu, “Türkiye’de Kentsel Dönüşümün Dönüşümü: Kurumsal Bir Açıklama Denemesi”, İdealKent 9, sy 24 (2018): 364-86.