Başlangıcından bugüne Türkiye-AB İlişkileri Türk dış politikasının bir boyutu olmanın çok ötesinde Türkiye’nin iç siyasal düzenini ilgilendiren ve etkileyen ilişkilerdir. Son yirmi yıldır, özellikle üyeliğe aday bir ülke olarak kabul edilip katılım müzakerelerinin başladığı 2005’den bu yana AB değerleri, kural ve kurumları Türkiye’nin iç siyasal düzenin ve toplumsal yaşamın tüm alanlarını ilgilendiren reformların ana referans kaynağıdır. AB üyeliği için yerine getirilmesi gereken ekonomik, siyasal ve hukuksal dönüşümlerin hemen hepsi, Türkiye’de devlet-toplum ilişkilerinin farklı toplumsal kesimlerin talep ve beklentileri doğrultusunda yeniden düzenlenmesinin, çoğulcu, demokratik ve seküler bir devlet/toplum düzeninin oluşturulmasının itici gücü olmuştur. Bunun en temel nedeni, AB’nin, Birliğe üye olmak isteyen bir devletin iç siyasal dönüşümünü sağlayacak bir üyelik/genişleme sisteminin olmasıdır. Ancak bunun da ötesinde, AB-TR ilişkilerini tartışırken Türkiye’nin iç siyasal düzenini tartışmamızın esas nedeni, günümüzde artık siyasetin bütüncül bir mesele olması, devletlerin iç siyasetleriyle dış politikaları arasında bir ayırım yapmanın olanaksız bir hale gelmiş olmasıdır. Çünkü bir devletin iç siyasal düzenini, o devletin uluslararası sistemle kurduğu ilişkiler doğrudan etkiler ve belirler. İç siyasal düzen/ iktidar yapısı ve dış politika/uluslararası sistem arasındaki bu etkileşim nedeniyle devletler sürekli niteliksel ve yapısal değişimlere uğrarlar; güçlenebilir ya da zayıflayabilirler; demokratikleşebilir ya da demokrasiden uzaklaşabilirler. Son elli yılda yaşanan hızlı küreselleşme süreci de bu etkileşimi tarihin hiçbir döneminde olmadığı kadar yoğunlaştırmıştır.[i]
İç ve dış krizleriyle Türkiye siyaseti
Bu tür bir çerçeveden Türkiye siyasetini, iç ve dış boyutlarıyla, bir bütün olarak ele alırsak mevcut durumu nasıl tanımlayabiliriz? Son dönemde Türkiye, hem uluslararası ilişkilerinde, hem de iç siyasetinde bütünsel bir kriz içinde. Bu bütünsel krizin dış ilişkiler alanına bakıldığında Suriye politikasının sonucu olan ve halen içinden çıkılamayan jeopolitik/ askeri sıkışmışlığa, Batı ile ilişkilerde, özellikle de AB ile ilişkilerde giderek artan bir kötüleşme, hatta tıkanıklık eşlik ediyor. Krizin iç boyutuna bakıldığında ise, Türkiye-AB ilişkilerinin doğası gereği iç siyaseti ne kadar etkilediğini anımsarsak, AB ile ilişkilerin kötüleşmesine paralel bir biçimde, müzakere sürecinde elde edilen tüm demokratik kazanımların kaybedildiği, darbe teşebbüsü ve başkanlık sistemine geçişin ardından da giderek yerleşen, endişe verici bir demokratik gerileyiş ve otoriterleşme süreci yaşanmakta. Türkiye-AB ilişkilerinde yaşana bu gerileme, diğer dış politika sorunlarına, özellikle ABD ve Rusya ile Orta Doğu bağlamında yaşanan ve güvenlik, silahlanma, ticaret ve enerji gibi kritik başlıklar içeren sıcak sorunlara baktığımızda, görece düşük önemde bir sorun alanı olarak görülüyor. Bu nedenle de AB ile ilişkiler mevcut hükümetin göç, ticaret, güvenlik, enerji vb. alanlarda stratejik bir ortaklık zeminine çektiği; beklentilerin AB açısından Türkiye’nin göç krizinde verdiği desteğin devam ettirilmesine; Türkiye açısından ise ticari ve finansal ilişkilerin yürütülmesine indirgendiği bir ilişkiler bütünü durumunda. Böyle olması kaçınılmaz mıydı? AB ile ilişkilerdeki kötüleşme, görece önemsiz bir dış politika sorunu mudur? Elbette değildir. Neden?
Bu sorunun en temel yanıtı, yukarıda genel çerçevesini çizmeye çalıştığım şekilde, uluslararası sistemle ilişkisini öncelikli olarak AB üyesi ya da yakın ortağı olarak kurmaktan vazgeçmiş bir Türkiye’nin, iç siyasal düzeninde de demokrasiden hızla uzaklaşacağının net bir şekilde görülmüş olmasıdır. Diğer yandan AB ile ilişkilerde yaşanan kötüleşme, AB ülkeleri ve Türkiye arasındaki yoğun ticari ve finansal ilişkiler düşünüldüğünde, orta ve uzun vadede çok daha ciddi sonuçlar yaratabilecek bir kötüleşmedir. Vurgulamak gerekir ki özellikle son 10 yıl zarfında, AB ile ilişkiler sürekli bir şekilde gerilemiştir. Bu gerileyiş ile ilgili özellikle şu hususların altını çizmek isterim.
Birincisi, Türkiye-AB ilişkilerinde yaşanan gerileme, kontrol edilemez küresel ve bölgesel gelişmelerin getirdiği bir sonuç değil, yapılan bilinçli tercihlerin ve alınan siyasal kararların sonucudur. Batılı müttefiklerinin tüm itirazlarına ve ortaya çıkan ciddi gerilime rağmen Türkiye’nin NATO sistemi dışında kullanacağı S400 hava savunma sistemini alması bunun en önemli göstergelerinden biridir. Türkiye’nin sadece AB ile değil, bir bütün olarak Batı ile ilişkilerinin ne ölçüde dönüşeceğini elbette önümüzdeki süreç gösterecek. Bu dönüşümü bir olasılık haline getiren küresel sistemik nedenler, yani küresel ölçekte yaşanan ve Türkiye’yi etkileyen makro nedenler elbette vardır; ancak bu dönüşümü zorunlu kılan sistemik bir baskı olduğu tartışmalıdır. Bu konuyu şöyle bir örnekle açmak yararlı olabilir: Türkiye, II. Dünya Savaşı sonrası süreçte, Avrupa Konseyi, BM ve NATO’ya katıldığında ve 1959’da o zamanki adıyla Avrupa Ekonomik Topluluğu’na ortaklık başvurusunda bulunduğunda, bu tür bir uluslararası sistemik baskı vardı. Soğuk Savaş’ın başlaması ve ABD’nin Batılı devletlerle birlikte kurduğu yeni uluslararası hegemonik düzen, Türkiye gibi ülkelerin bir ittifak sisteminin dışında kalmasını çok zorlaştırmıştı. Zamanın siyasal seçkinleri Atatürk döneminin yüzü Batı’ya dönük ancak göreli bağımsız dış siyasetinin yerine, Batı güvenliğinin en önemli sağlayıcılarından biri olarak NATO ittifakının bir parçası olmaya karar verdiklerinde, bu kararın iki kutuplu uluslararası düzenin getirdiği sistemik baskılarla açıklanması mümkündü.
Bugün Türkiye’nin Arap ayaklanmalarının ardından, mevcut büyük güç siyasetinin son derece zorlayıcı koşullarına rağmen bölgesel bir aktivizm politikasını sürdürmeye çalışması ise, bu tür bir sistemik baskının sonucu olarak görülemez. Soğuk Savaş’ın sona erişi, birçok orta büyüklükte ülke gibi Türkiye’nin içinde bulunduğu dış politika çevresini değiştirmiş ve dış politika seçeneklerini arttırmıştır. Ancak burada sistemik olanaklarla sistemik baskıyı ayırt etmek gerekir. Türkiye 2002’den itibaren dış politika kararlarını sistemik baskı altında değil, sistemik dönüşümlerin getirdiği olanakları, esas olarak neoliberal bir ekonomik modele, muhafazakar-İslamcı bir dünya görüşüne ve Müslüman kimliğine bağlı bir şekilde kullanmaya çalışmaktadır. Türkiye siyasetinde, kurumlarında, politikalarında, devlet/toplum ilişkilerinde ve kimliğinde, özellikle 2010’dan itibaren gerçekleştirilmeye çalışılan dönüşüm, iç ve dış politik hedefleriyle siyasal bir tercihtir. Diğer bir deyişle mevcut hükümetin neoliberal ekonomik modeli, Batı’dan ve Batı tipi bir devlet/toplum düzeninden uzaklaşarak, başka bir siyasal model içinde yürütme tercihi içinde olduğu söylenebilir. Bugünkü bütünsel krizin en genel çerçevesinin bu tercih olduğu açıktır.
Dolayısıyla yaşadığımız süreci kabaca Batı’dan, Batı tipi bir devlet/toplum ilişkileri modeli ve dış politika perspektifinden uzaklaşma olarak tanımlarsak, bu tercih doğrudan iç siyasetteki amaç ve beklentilerin bir kaldıracıdır. Zorunlulukların değil, siyasal tercih ve seçimlerin ürünüdür. Peki nasıl bir siyasal seçim yapılmıştır? Burada mevcut karar alıcıların şu argümanı karşımıza çıkıyor: ‘Türkiye’nin gerek bölgesinde gerekse küresel ölçekte güçlenmesi, iç siyasette mevcut başkanlık rejimi ve dış politikada da Batı dışı güç merkezleriyle kurulacak yeni ve daha derin ilişkilerle mümkün olacaktır.’ deniyor. Bu argüman aslında Türkiye-AB ilişkilerinde yaşanan gerilemeyi de açıklayan bir argümandır. Diğer bir deyişle, bu genel çerçeve içinde alınan kararlar ve uygulanan politikaların sonucu olarak bugün TR-AB ilişkilerinde bir gerileme yaşamaktayız.
Peki, Türkiye-AB ilişkilerinin mevcut durumunu tam olarak nasıl tanımlayabiliriz?
Geldiğimiz noktada, Türkiye’nin Aralık 2005’den bu yana AB ile ilişkilerinin ana çerçevesi olan katılım müzakereleri süreci resmen askıya alınmamakla birlikte, fiilen donmuş durumdadır. 2015’den bu yana gerçekleşmesi beklenen Gümrük Birliği’nin (GB) güncellenmesi süreci de başlatılamamaktadır; başlatılmasıyla ilgili bir perspektif dahi yoktur. Ancak Mart 2018’de AB’ye sığınmacı göçünü kontrol altına almak üzere açıklanan Türkiye-AB Ortak Bildirisi yürürlüktedir; yani Türkiye AB’nin göç krizini yönetebilmesi için oldukça önemli bir işbirliğini devam ettirmektedir.
Katılım müzakerelerinin, yani ilişkilerin en önemli boyutunun fiilen durması, doğrudan 2015 genel seçimleri sonrasında hızlanan demokratik gerileyiş ile ilişkilidir. Darbe teşebbüsünün ardından sadece AB değil tüm Avrupa kurumlarından ve BM’den OHAL uygulamalarına dönük eleştirilerin artması, ilişkilerdeki gerilimi daha da derinleştirmiştir. Bugün Avrupa Birliği’nde hakim olan görüş, Başkanlık sisteminin ve bir bütün olarak Türkiye’nin siyasal rejiminin Avrupa’nın temel değerlerini ve AB’ye katılım için gereken asgari siyasal koşulları kesinlikle karşılamadığıdır. Kurucu üyesi olduğu Avrupa Konseyi’nin Nisan 2017’de Türkiye’yi tekrar siyasal izlemeye almasının ardından, AB kurumlarında katılım müzakereleri sürecinin de askıya alınması tartışmaları yoğunlaşmış ve nihayet Kasım 2017’de AB Konseyi katılım öncesi mali yardımların 70 milyon Euroluk kısmını önce dondurmuş daha sonra Eylül 2018’de de kesinti yapma kararı almıştır.[ii] Türkiye, 2014-2020 arasında alacağı toplam 4.5 milyar Euro’nun 750 milyonunu alamayacaktır. Bu yaptırım, Türkiye’nin Avrupa değerlerinden uzaklaşması nedeniyle uygulamaya konmuştur ve AB genişleme tarihinde bir ilktir. Başka hiçbir aday ülkeye, üyelik sürecinde bu tür bir yaptırım söz konusu olmamıştır. Son olarak da geçtiğimiz Mart (2019) ayında Avrupa Parlamentosu müzakerelerin askıya alınmasını öneren bir raporu kabul etmiştir.
Sonuç olarak henüz katılım müzakereleri resmen askıya alınmamakla birlikte, AB tarafından beklenen her adımın, GB modernizasyonunu ve vize muafiyeti de dahil olmak üzere, siyasal reformlara bağlandığını söyleyebiliriz. Diğer bir deyişle yine ve bir kez daha Türkiye’de toplumsal yaşamı normalleştirmesi beklenen siyasal reformların yapılmasında AB itici güç konumundadır. Gerçekleştirilmesi beklenen yargı reformunun yapılacağı, geçtiğimiz Avrupa gününde (9 Mayıs 2019), Cumhurbaşkanı Erdoğan’ın başkanlık ettiği Reform İzleme Grubu toplantısından sonra kamuoyuna duyurulmuştur. Bundan sonra ilişkilerin tekrar katılım müzakereleri çerçevesine alınması, Türkiye’nin atacağı reform adımlarına bağlıdır.
Bu noktada, başlangıcından bu yana tüm AKP hükümetleri tarafından katılım müzakereleri çerçevesinde yürütülen reform süreçlerini karakterize eden ve Türkiye’nin genel olarak Batı ile ilişkilerini çok etkileyen temel bazı çelişkilerin altını çizerek bu yazıyı sonlandırmak isterim. Başlangıcından bu yana AKP hükümetleri, AB üyeliği hedefini esas olarak iç siyasetteki bazı dönüşümlerin gerçekleştirilmesinde bir araç olarak gördüler ve bu araca gereksinim kalmadığında da, AB üyeliği hedefi yavaş yavaş geri plana itildi. Aslında 2002’den bu yana AB reformları Türkiye’de devlet toplum ilişkilerini kökten dönüştürecek, toplumun uzun zamandır beklediği demokratikleşme adımları olmaktan çok; AB’den ve bazen de tek tek Avrupa devletlerinden bir takım kazanımlar elde edilmesini sağlayacak kozlar olarak görüldü. Diğer yandan AKP, kendisini iç siyasette güçlendirmeyecek, özellikle askeri bürokrasi ve yüksek yargı karşısında güçlenmesine yaramayacak demokrasi adımlarını atmaktan hep imtina etti. Örneğin yolsuzlukla mücadele ve şeffaflıkla ilgili kurumsal reformları sürekli erteledi ya da oldukça sınırlı ve işlevsiz olacak şekilde gerçekleştirdi. Bu alandaki reformlar, siyasal kriterlerin en önemli parçası olmasına rağmen hala gerçekleştirilmedi.[iii] Bu dönem boyunca siyasal reformlar bu nedenle oldukça inişli çıkışlı bir seyir izlerken, ekonomik reformlar büyük bir hızla ve istikrarla yürütüldü. Hatta IMF/DB reformlarıyla AB düzenlemeleri zaman zaman çeliştiğinde, örneğin çalışma ilişkilerini ve sosyal hakları düzenleyen reformlar söz konusu olduğunda, AB perspektifi temel alınmadı. AKP’nin AB kriterlerini iç siyasal alanda bir kaldıraç olarak kullandığı son örnek 2010’daki anayasa referandumu oldu. Bu anayasa değişiklikleri o dönem AB tarafından desteklendi ancak özellikle yargı alanındaki siyasallaşmanın da önünü açtı. Katılım müzakereleri boyunca devam eden diğer bir önemli çelişki, her iki tarafın da Türkiye’nin tam üyeliğinin mümkün olmadığı varsayımıyla hareket ederek, özellikle ekonomik ve güvenlik gibi alanları ilişkilerin merkezine koymaları, reform sürecini konjonktürel gelişmelerle bağlantılı bir şekilde devam ettirmeleriydi. Burada hep verdiğimiz örnek, katılım müzakerelerinin başlatan Müzakere Çerçeve belgesinde AB tarafının daha önce hiçbir üye ülke için gündeme getirilmeyen bazı tedbirleri Türkiye için almasıdır.
Bu çelişkilere rağmen, bütün bir katılım müzakereleri süreci boyunca genel olarak AB tarafının Türkiye’ye karşı daha açık olduğunu söyleyebiliriz. Özellikle 2013 sonrası dönemde, Türkiye Kopenhag kriterlerinin gerisine düşmeye başladıkça, bu gerilemenin her aşamasında neler olabileceği açıkça dile getirilmiştir. Mevcut durum Türkiye açısından bir sürpriz, beklenmedik bir tıkanıklık değildir. Katılım öncesi yardımlarda kesinti yapılabileceği, GB müzakerelerinin başlatılmayacağı son dönemde Türkiye tarafına açıkça bildirilmiş ve bu adımlar atılmıştır. Geldiğimiz aşamada, Mart 2019’da kabul edilen Avrupa Parlamentosu Raporu’nda ilk kez bir Avrupa kurumu tarafından Türkiye için alternatif bir ilişki biçiminin tanımlanması önerilmektedir. Türkiye ciddi bir reform sürecine girmedikçe, ilişkilerin bundan sonraki seyrinin bu yeni ilişki biçiminin belirlenmesi olacaktır. Bu durumda, Türkiye’nin kendi önceliklerini ve tercih edeceği bir ilişki modelini düşünmeye başlaması ve bunun altyapısını kurması en akılcı yoldur.
Türkiye-AB ilişkilerinde, ne olabilirdi?
Peki, tüm bu siyasal tercihleri ve çelişkileri göz önüne aldığımızda Türkiye-AB ilişkilerinde, ne olabilirdi de olmadı? Şu olabilirdi: Türkiye, elbette ki katılım müzakereleri tamamlandığında bazı AB ülkelerinin ciddi bir direnciyle karşılaşacaktı. Ancak özellikle siyasal reformları tamamlayıp, siyasal sistemini Batı tipi bir liberal demokrasiye dönüştürebilseydi, bu avantajlı konumunu Birliğe tam üye olmayacağı ancak büyük ölçüde entegre olacağı özgün bir üyelik modelini kabul ettirecek şekilde kullanabilirdi. Türkiye bugünkü siyasal daralmayı yaşamasaydı, özellikle mülteci krizi yönetiminde AB’ye verdiği desteğin karşılığında çok daha ciddi faydalar elde edebilir; bu özgün üyelik biçimini çok ileri bir entegrasyon düzeyine taşıyabilirdi. Bugün elimizde kalan ise, en iyi ihtimalle yine siyasal normalleşmeye bağlı bir genişletilmiş GB ortaklığı ve özellikle ticaret, enerji, göç ve güvenlik alanlarında AB’ye daha çok yarayacak bir stratejik ortaklık mekanizması oldu.
*Özlem KAYGUSUZ
Ankara Üniversitesi Siyaset Bilimi ve Uluslararası İlişkiler, Doç. Dr.,
kaygusuzozlem7@gmail.com, kaygusuz@politics.ankara.edu.tr
[i] G.Sorensen, The Transformation of the State, NY, Palgrave Macmillan, 2004, s.14-45.
[ii] 26 Haziran 2018’deki AB Genel İşler Konseyi kararında katılım müzakerelerinin donmuş olduğu ve GB modernizasyonuna başlanmayacağı resmen ifade edilmiştir. Avrupa Parlamentosu da Mart 2019’da kabul ettiği Türkiye Raporu’nda müzakerelerin askıya alınması tavsiyesinde bulunmuştur.
[iii] Yolsuzlukla mücadelede etkin olarak çalışacak, tam bağımsız bir Yolsuzlukla Mücadele Kurulu hala kurulamamıştır. Başbakanlık Teftiş Kurulu birtakım ek yetkilerle böyle bir kurula dönüştürülmüştür; ancak o dönem Başbakanlığa, bugün de Cumhurbaşkanlığına bağlı olduğu tam bir bağımsızlık içinde çalışması mümkün değildir.