newsimage346075-scaled

Mustafa Akın Özerdem – Uzaktan Hükümet Olunur, Yerelden Yöneti(şi)lir

“Bütçe yapmak, politika yapmaktır” der; birileri. Doğrudur! 1215 yılında Magna Carta’dan bu yana bütçe yapma hakkı, önce parlamentoları yarattı; günümüzde temsili demokrasiye olan güvensizlik, beraberinde doğrudan demokrasi, katılımcı demokrasi, güçlendirilmiş yerel yönetimlerle birlikte “katılımcı bütçe” kavramlarını gündeme getirdi. Bütçe hakkının, kamu hizmetlerinin neden kamu birimleri tarafından sunulması gerektiği; sunulacak hizmetin türü, hedef kitlesi, miktarı, dağılımı; finansmanını kimlerin sağlayacağı ve hizmet üretme yetkisinin kime verileceği ve sunulacak hizmetin hangi politik tercihlere göre yapılacağı soruları bütçenin siyasi bir niteliği olduğu gerçeğini karşımıza çıkarmaktadır.

Doğrudan demokrasi ve vatandaş katılımı olarak da bilinen siyasi süreçlere katılım, giderek daha fazla insanın ilgisini çekmektedir. Küreselleşme ile birlikte yönetişim alanında uyguladığımız sistemler yerini yeni arayışlara bırakmıştır. Politik karar alma süreçlerinin yerel topluluklara ve gönüllü-sivil gruplara açılması, yerel yönetimlerde karar alma mekanizmasının gelişmesine katkıda bulunacaktır. Katılımcılık arayışlarının altında yatan en önemli neden temsili demokratik kurumlara olan güvenin azalmasıdır.

Maliye ve bütçe hakkı

Maliye politikalarının uygulanmasında, bütçe hakkının payı vardır. Bunun ilk faydası kamu kaynaklarının etkili ve verimli kullanılması amacıyla mali disiplini artırıcı çalışmalar, ikincisi kamu kurum ve kuruluşlarının hesap verebilirliklerinin sağlanmasına yönelik düzenlemeler ve son olarak yasama organlarının bütçeleme sürecinde ve kaynak kullanımında etkinliğinin artırılmasıdır. Sıkı denk bütçe ilkesi, yerini ekonomik denge anlayışına bırakmaya başladığında, bütçelerde bilinçli açık ve bütçe fazlası kavramları ön plana çıkmıştır. Bu kavramlar, istikrar, kalkınma, gelişme ve gelir dağılımını iyileştirme politikalarıaçısından yararlı olmuşlardır.

Esas olarak bütçe hakkı demokrasi ile birlikte gelişmiştir, günümüzde ise söz konusu demokrasinin ne kadar gelişmiş olduğunu belirler haline gelmiştir. Ancak günümüzde temsili demokrasilere olan güven bunalımı, hükümet düzeyinde kamu hizmetlerine olan güveni de sarsmıştır. Yerel demokrasi ve giderek yerel yönetimler etkinliklerini arttırmışlardır. Zaten süreç içinde artan ve çeşitlenen kamu hizmetleri, belediyelerin tarihsel, klasik hizmetleri yanında, sosyal hizmetleri kapsar şekilde sosyal politikalara evrilmiştir. Buna bağlı şehir ekonomileri giderek daha fazla önem arz etmektedir.

Klasik kapitalist iktisadın kıt kaynaklarla, sınırsız ihtiyaçların karşılanması teoremi, burada karşımıza çıkmaktadır. Çünkü gelirleri kısıtlı, genelde sabit ve dış odaklı belediyeler yaptıkları bütçelerle yöre halkına en uygun, en adil kamu hizmetlerini, öncelikler bakımından dağıtmak durumundadır. Belediyelerin bütçe yapması tek taraflı bir eylemdir. Bütçe gelirleri, 2464 no’lu kanunda sayılan vergi, resim ve harçların yanı sıra genel bütçeden aktarılan vergi payları, bağış ve yardımlar, ticari işletme gelirleri ile borçlanma olanağıdır. Borçlanma 4749 no’lu Kamu Finansmanı ve Borç Yönetimi hakkındaki kanunla düzenlenmiştir. Ancak Türkiye’de, toplanması belediyelere bırakılan vergilerle ilgili belirsiz bir durum var. Vergi takibi yapmak kanunca sadece Maliye Bakanlığı’na verilmiştir. Dolayısıyla belediyeler vergi incelemesi ve tahsili yapabilir, ancak takibi yapamaz. Bu yetki bakanlıktadır. Ayrıca belediye, ilave vergi de koyamaz. Bunlar, belediye gelirlerinde sıkıntı yaratır; sonuçta belediye bütçeleri kısıtlı kaynaklarla, sınırsız ihtiyaçların karşılanacağı tahmin cetvellerine döner.

Halkın katılımıyla yapılacak katılımcı bütçe, cetvelin gider tarafını ilgilendirmektedir. Bunun hakkıyla yerine getirilebilmesi için olmazsa olmaz koşul “şeffaflık”tır. Belediye, gelirlerini açık, şeffaf ve kesin bir şekilde ortaya koymalıdır ki, gelecek döneme ait gelirler kadar giderler de doğru tahmin edilebilsin. Bunun için stratejik plana ve performans programına uygunluk kadar, geçmiş dönem kesin hesaplarının doğru bir şekilde tutulması ve şeffaf bir şekilde paylaşılması da önemlidir. Tüm bunlar, temelde katılımcılık konusunda belediyeyi yöneten siyasi iradeye bağlıdır. Siyasi irade gerçekten demokrat ise, katılımcılığa, halkın yönetime ortak olmasına önem veriyorsa; ana ilkeleri şeffaflık, adillik, verimlilik, hesap verebilirlik, ve katılımcılık olan “yönetişim” kavramına uygun hareket ediyorsa, katılımcı bütçeyi hayata geçirebilir. Piyasa ekonomisinin önemli bir kavramı olan “yönetişim”, başkaları vasıtasıyla iş yapmak anlamındaki “yönetim” yerine, başkaları ile birlikte iş yapma anlamına gelir.

Katılımcılığa ilişkin farklı ideolojik yaklaşımlar

Katılımcılık kavramına sahip çıkan ve kullanan iki temel görüş vardır. Birincisi, sol yaklaşımdır; katılımcılığı, sosyalizm sonrası dönem olarak tanımladığı “radikal demokrasi”nin bir yapı taşı olarak görür. Bu anlamıyla bir sorgulama sürecinin çıktısı olarak, mevcut pratiğiyle liberal demokrasinin eksik/çarpık işlediği düşünülen hususlarının eleştirisi olarak değerlendirir. Eleştirel bir kuram olarak radikal demokrasi, egemenlik kullanıcılarıyla yönetilenler arasındaki ilişkilerin, çağın mevcut koşullarına ve ihtiyaçlarına uygun olarak yeniden şekillendirilmesi ve demokratikleştirilmesi çabasını içeren teorik yapı olarak ifade edilebilir. Diğer görüş sahibi liberallere göre ise katılımcılık, yoksulluk ve enflasyonun sürdüğü, ekonomik büyümenin zorlandığı yer ve dönemlerde,  piyasa merkezli ekonomik ve idari reformlarda önemli bir unsur olarak görülmektedir. Bu yönleriyle katılımcı bütçeleme, radikal demokratik yaklaşımda kamunun rolünü yasallaştırıcı, liberal yaklaşımda ise sınırlandırıcı bir etki yaratmaktadır.

Liberal yaklaşımın merkez-dışı karar alma mekanizmalarını destekleyen görüşünü kazanım olarak görüp, soruna sol taraftan bakmaya devam etmemiz daha doğrudur. Bu çerçevede ortaya konan sosyalist katılımcılığın temel özelliği çoğulcu toplum yapısını siyasal karar alma mekanizmasına dahil etmektir. İşleyiş itibariyle ise yönetsel, mali ve hatta siyasal anlamda “desantralizasyonu” tesis etmek, toplumsal anlamda farklılıkların varlığını ve devamlılığını garanti altına almanın yoludur. Toplumsal kimliklere ve toplumsal dayanışma inisiyatiflerine dayanarak oluşan bu katılımcı anlayışa göre, yerelde tesis edilecek dayanışma, merkeziyetçi hiyerarşik formlara karşı oluşturulabilecek en önemli alternatif olacaktır. Yerel bağlamda örgütlenme esasına dayandığı için, yerelin kendi hedeflerini belirlemede özgür olması, ortaya çıkan amaçların demokratikliği konusundatatminkar sonuç vermektedir. Siyasal iktidarın belli sürelerle seçilmişlere devri, bir noktadan sonra azınlıkların siyasal alanda kendilerine yer bulamamaları sebebiyle Post-modernleşen toplumsal yapıda önemli bir sorun teşkil etmeye başlamış; bu da parlamenter demokrasinin krizi olarak adlandırılmıştır. Liberal demokrasinin alternatifi radikal demokraside vatandaşın karar alma süreçlerine katılımı temel unsurdur.

Yerel demokraside bu katılımın yasal zemini; 5393 sayılı Belediye Kanunu’nda, “Herkes ikamet ettiği beldenin hemşerisidir. Hemşerilerin, belediye karar ve hizmetlerine katılma, belediye faaliyetleri hakkında bilgilenme ve belediye idaresinin yardımlarından yararlanma hakları vardır. Yardımların insan onurunu zedelemeyecek koşullarda sunulması zorunludur’’şeklinde vücut bulan,“hemşerilik” kavramıdır. 3/4/1930 tarihli 1580 sayılı Belediye Kanunu’nda ise nüfus kütüğüne yerli olarak yazılmak şeklinde bir hemşeri tanımı yapılmıştır. Dolayısıyla eski kanunda ne doğulan ne de ikamet edilen yerin hiçbir önemi yoktur, bir belediyenin hemşerisi olmak, oranın nüfus kütüğüne yerli olarak yazılmaya bağlıdır. Günümüzde pek çok insanın, ekonomik ve sosyal nedenlerle kütüğe yazıldığı yerde yaşamadığı gerçeği düşünüldüğünde, yerel hizmetlerin kullanıcılarının tanımlanması açısından 5393 sayılı kanunla önemli bir yanlışlığın ortadan kaldırıldığı ifade edilmelidir.

Katılımcı yönetim örnekleri

Vatandaş katılımı ile kastedilen, karar verme sürecinde yönetimin halka kulak vermesidir. Bu yaklaşım toplumun ortak duygusunu oluşturmaktadır. Katılımcı, yenilikçi ve şeffaf belediye yönetimleri katılımcı bütçe sürecini işletmektedir.Burada müzakereci tavırlar ve katılımcı yönetim anlayışı esastır. Yönetim, vatandaşlara hizmet sunumunda kapsamlı planlama için vatandaşla birlikte ortaklık kurmaktadır. Bu pratikte dünyada çoğunlukla, sosyalist veya sosyal demokrat partilerin işbaşında olduğu belediyelerde görülmektedir. 1989 yılında beri, İşçi Partisi’nin işbaşında olduğu Brezilya’daki, Porto Alegre parlak bir deneyim olarak karşımızda durmaktadır. Porto Alegre’de tanışılan katılımcı bütçe uygulaması, 1990 ve 2004 yılları aralığında Brezilya’nın kalabalık nüfusa sahip şehirlerinden olan Sao Paulo, Belo Horizante, Recife, Rio Claro, Blumenau, Santo’Andre ve İpatinga gibi sayıları 250’yi bulan belediyesinde uygulanmaya başlamıştır. Brezilya’da katılımcı bütçeleme uygulama oranları 1989 ve 1992 yılları arasında nüfusu 100.000’i aşan kentlerde %4.3’ü bulmuştur. Bu oran, 2005 ve 2008 yıllarına gelindiğinde %44’lere kadar ilerlemiştir.

Avrupa’da en önemli deneyime sahip İsveç ile Türkiye’nin ortak projesinde Altındağ, Osmangazi, Yıldırım, Nilüfer, Tepebaşı belediyelerinde pilot katılımcı bütçe çalışmaları yapılmıştır. Çanakkale belediyesi program dışında bu deneyimi yaşamıştır. Tam tatminkar olmamakla birlikte, amaca en yakın sonuçlar Cumhuriyet Halk Partisi’nin yönetiminde olan Tepebaşı, Nilüfer ve Çanakkale belediyelerinde elde edilmiştir. Bu durum, siyasi iradenin önemini vurgulamaktadır.

Aktif vatandaşlığın ve sivil farkındalığın teşviki, kaynak dağıtımında verimlilik ve bu aşamada kent yoksulluğunun azaltılması, sosyal adaletin gözetilmesi, toplumsal kimliklerin korunması, dayanışma inisiyatiflerin rol alması, yereldeki otoriteye ve merkezci hiyerarşik formlara alternatif geliştirilmesi, yerel bağlamda örgütlenmeyi desteklemesi, iyi yönetişimi yerel yönetim gündemine taşıması, demokrasiye inancı arttıran pedagojik etkisi ve sonuçta katılımcı demokrasiyi ortaya koyması katılımcı bütçenin toplumsal yararı hayata geçiren yönleridir. Katılımcı bütçeleme hedeflerinde genellikle yoksullar, kadınlar, gençler ve dezavantajlı sosyal gruplar gibi dışlanmış siyasi aktörlerin katılımıyla belirli bir hedefe odaklanılmıştır ve bu gruplara yerel kamu harcamalarına doğrudan müdahale etme fırsatı verilmektedir.

Katılımcı bütçenin karakteristikleri

Katılımcı bütçe uygulaması üç önemli risk taşır. Bunlardan birincisi, kaynak dağıtımı aşamasında toplumsal sınıflar ve katmanlar arası gerginlik ve çatışma ortamının yaratılması, adil dağıtım olmaması durumundaki toplumsal huzursuzluktur. İkincisi, müzakere süreçlerinde halkın temsilinin doğru kurgulanamaması sonucunda bu sürecin bir tür çıkar grupları ve lobiler savaşı haline gelme riski bulunmasıdır. Üçüncüsü ise, halka doğru bilgiler verilmediği ve tutulamayacak vaatlerde bulunulduğu takdirde halkta sisteme ve yerel yönetime karşı bir güvensizliğin oluşmasıdır. Burada bir kez daha siyasi iradenin önemini görüyoruz.

Katılımcı bütçenin yönetiminde dört temel faktör bulunmaktadır. Bu faktörlerden ilki yerel yönetimlerdeki siyasi otoritenin isteği ve süreçteki samimi siyasi iradesidir. İkinci faktör katılım gösterecek vatandaşların gönüllü olarak sürece dahil olmasıdır; bunun için bilgilendirme, bilinçlendirme çok önemlidir. Üçüncü faktör destekleyici politik atmosfer ve çevredir. Bu bağlamda toplum genelinde yapılacak seminer, forum, anket benzeri yöntemler önemlidir. Son faktör ise mali nitelikte olup, vatandaşların talep ve tercihleri adına mali kaynağın varlığıdır. Mali kaynakların kıtlığı söz konusu olduğu için, katılımcı bütçeyi destekleyecek yeni gelir kaynakları bulmak, mevcut kaynakları korumak için mali disiplini, tasarruf önlemlerini hayata geçirmek yerel yönetimlerin görevidir.