Prof. Dr., İktisat
mozdemir@uludag.edu.tr
Türkiye ekonomisinin, son üç yılda gösterdiği zayıf büyüme performansı ve küresel düzeyde çok yüksek enflasyonun yol açtığı refah kayıpları, Covid-19 salgını ile beraber ağırlaşmış durumda. Odağında Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası (TCMB) ve para politikasının olduğu tartışmaların ise, fiyat istikrarı ile büyümeden hangisinin öncelikli olması gerektiğine indirgendiği görülüyor. Büyüme amacı öncelikli olarak benimsense de, politika faizinin enflasyona yönelik olarak kullanılmak durumunda kalındığı farklı konjonktürlere rastlanan “post-2013 dönemi” bir bütün olarak değerlendirildiğinde, iktisat politikasında belirgin bir sıkışma halinin giderek hakim olduğu açık bir biçimde gözleniyor. Ayrıca, makroekonomik istikrarsızlığın önemli bir boyutunu oluşturan enflasyonun henüz çözülememesi, rekabetçilik, teknolojik dönüşüm ve verimlilik gibi sorunlara ciddi bir biçimde eğilmeyi de sürekli erteleyerek iktisat politikasında geri kalma riskinin oluşmasına kapı açıyor. Küresel finansal kriz sonrası dönemin ortaya koyduğu sonuçlar ışığında, Türkiye ekonomisine yönelik süregiden tartışmalar için sağlıklı bir zemin oluşturmak mümkün olabilir.
Maksimalist merkez bankacılığı
Enflasyon hedeflemesi, esnek kur rejimi ve fiyat istikrarı amacından sorumlu bağımsız merkez bankasını içeren minimalist politika zaaflarının, küresel finansal kriz ile açığa çıktığı biliniyor. Kriz öncesi dönemin para politikasına verdiği merkezi önem karşısında maliye politikası, disiplin içinde destekleyici bir role sahipti. Finansal istikrar ise fiyat istikrarının varlığının bir uzantısı olarak mikro- ihtiyati düzeyde bankacılık otoritelerinin sorumluluk alanına bırakılmıştı. Fiyat istikrarının varlığında ortaya çıkan kriz sonrası durgunluk dinamiklerine bağlı olarak gelişmiş ülke merkez bankaları, büyümeyi desteklemek amacıyla kredi ve niceliğe bağlı genişlemeden oluşan varlık alımlarına dayalı para politikalarına başvurdu. Finansal kesimin krizde oynadığı rol dikkate alındığında, finansal istikrar amacının da politika çerçevesine makro-ihtiyati biçimde eklemlenmesi ihtiyacı ortaya çıktı.
Merkez bankaları için büyüme ve finansal istikrar gibi amaçların ortaya çıkması, söz konusu amaçlara yönelik araç setlerinin oluşturulmasına yol açtı. Amaç ve araç setinin genişlemesi, para politikasının maksimalist düzeyde, kısa vadeli faiz oranının ayarlanmasının ötesine geçip bilançoya dayalı olarak yürütülmesini beraberinde getirdi. Bu yönelim, merkez bankalarını geleneksel son borç verici mercii olma rollerinin ötesine de taşıdı. Finansal sistemin gelişmiş ve karmaşık doğasının varlığında, merkez bankalarına bankacılık sistemi dışında finansal piyasalardaki likidite sorunlarının doğuracağı finansal istikrarsızlık riskini önlemeyi de içine alacak şekilde son piyasa yapıcısı olma işlevi yüklendi. Merkez bankalarının alet çantasının konvansiyonel olmayan unsurlarla -sözlü yönlendirme, sıfır ya da negatif faiz oranları gibi- genişlemesi para politikasının sofistikasyonunu artırdı. Bugün, konvansiyonel olmayan unsurların giderek konvansiyonel bir niteliğe büründüğünü söylemek yanlış bir değerlendirme olmaz.
Bilançoya dayalı para politikası
Banka-finans kesimine yönelik likidite enjeksiyonları yanında politik karar alma sürecini de içeren çeşitli kurtarma operasyonlarının gerçekleştirilmesi ile bilançoya dayalı para politikalarının ekonomi-politik sonuçları da tartışma sahnesinde yerini aldı. Esas olarak merkez bankaları; banka-finans kesimine yönelik müdahalelerinin, fiyat oluşumları üzerinde bozucu etkiler doğurmadığını ve farklı sektör ya da toplumsal kesimler lehine bir durum gözetilmeden aktarım mekanizmasının nötr bir biçimde çalıştırılmasını amaçladıklarını kabul eder. Bununla birlikte, kriz ile birlikte gün yüzüne çıkan ve küresel düzeyde önem kazanan servet ve gelir dağılımı eşitsizlikleri dikkate alındığında, varlık alımlarının yüksek gelir ve servete sahip gruplar lehine doğurduğu sonuçlar ve finansal kesime tahsis edilen kaynaklar, toplumsal tepki ve eleştirileri yoğunlaştırdı. Böylelikle, varlık alımlarına dayalı para politikalarının gelir ve servet dağılımı üzerindeki etkilerinin anlaşılması, merkez bankalarının kapsamında kendine yer bulmaya başladı. Varlık alımlarından büyük ölçekli şirketlerin yararlanması yanı sıra karbon yoğun veya fosil yakıt sektörlerin tahvillerinin alınması ile ilgili eleştirilerin, iklim değişiminin de merkez bankalarının kapsama alanına ciddi bir biçimde girmesine yol açtığı gözleniyor.
Bilançoya dayalı para politikalarının, “helikopter para önerilerinde olduğu gibi” para ve maliye politikası arasındaki sınırları ortadan kaldıran sonuçları da var. Maliye politikasına daha önce verilen destekleyici rol, makroekonomik istikrar için merkez bankası ve mali otorite arasındaki ilişkilerin koordinasyonuna verilen önem üzerinden tanımlanmıştı. Merkez bankalarının toplam talebi desteklemek amacıyla bilançolarına dayalı olarak gerçekleştirdikleri varlık alımları ise, adeta bir mali otorite gibi davranmaları anlamına geliyor. Modern parasal teori ile esen rüzgar ve tartışmalar altında, faiz oranlarının mevcut düzeyinin büyüme oranının altında olması nedeniyle -dışlama etkisi doğuracağı yönündeki pozisyonun aksine- kamu borçlanmasının doğru olabileceğinin kabul edilmesi, maliye politikasına verilen yeni role de vurgu yapmayı gerektiriyor. .
Durgunluk sorunu ve bilinmeyen sular
Bu bağlamda, gelişmiş ülke merkez bankalarının mevcut politika çerçevelerini gözden geçirme yönünde attıkları adımlar biliniyor. Fiyat istikrarı amacı korunsa da, para politikasının farklı sektör ve toplumsal kesimler üzerindeki tahsis etkilerine yer veren ve merkez bankası bağımsızlığının özünde var olan demokrasi açığını gidermeye yönelik şeffaflık-iletişim ve hesap verme mekanizmalarını daha sağlıklı bir zemine oturtmaya yönelik çabalardan söz edilebilir. Büyüme –istihdam- ve finansal istikrar ile genişleyen amaç seti yanı sıra, gelir ve servet dağılımı, iklim gibi konuların da kapsama alanına girmesi, merkez bankaları ile hükümetler arasındaki ilişkilerin doğasını da değiştirdi. Bu durum, yoğunlaşan politik baskılar altında maksimalist düzeyde ve daha aktivist davranan merkez bankalarının, bağımsızlıklarının da belirli ölçüde erozyona uğramasını kaçınılmaz kılıyor.
Bağımsızlık referans alınarak yapılan tartışmaların ötesinde asıl sorun, gelişmiş ülkelerde yaşanan durgunluk dinamikleri ve bunun merkez bankalarını bilmedikleri sularda yüzmek durumunda bırakması. Burada, iktisat politikaları ile ilgili teorik-ampirik birikimin geleneksel konjonktürel döngüleri ele almak için olgunlaşmış bir çerçeve sunmasına rağmen, banka-finans kesimini de içeren finansal döngülere yönelik olgun bir politika çerçevesine sahip olunmamasının rolü de vurgulanmalı.
Bu haliyle gelişmiş ülkeler, durgunluk sorununu aşmaya yönelik politika tepkileri üzerinden büyümeyi sağlamak ve enflasyon dinamiğini yeniden oluşturmak arzusundalar. Konu, Türkiye ekonomisinin sahip olduğu makroekonomik politika ortamı itibariyle, TCMB’nin minimalist ya da maksimalist bir politika davranışı geliştirmesi etrafında yapılan tartışmalar için de uygun bir kerteriz sunuyor.
Türkiye ekonomisi: Dışsal baskınlık ve para politikası tartışmaları
2000-2001 krizi sonrası dönemde; kamu açıklarının yüksek enflasyonun yaşanmasında oynadığı rolün açık bir biçimde anlaşılması sonucunda, mali baskınlık sorunu ile şekillenen politika ortamını değiştiren köklü adımlar atıldı. Bankacılık sistemi sağlıklı bir yapıya kavuşturuldu. Dönemin, küresel düzeyde gözlenen büyüme ve istikrar sürecinin katkılarını da göz ardı etmemek gerek. TCMB, faiz indirimlerine dayalı para politikası ve destekleyici maliye politikasından oluşan politika bileşimi ile küresel finansal krize başarılı bir tepki verdi. Bununla birlikte, küresel finansal kriz sonrası dönemden bugüne olan seyri, mali baskınlığın sorun olduğu bir ekonomiden dışsal baskınlığın sorun olduğu bir ekonomiye doğru gidiş zemininde değerlendirmek mümkün.
Kriz sonrası izlenen para politikaları ile risk iştahı ve küresel politika ortamındaki belirsizliklerin yönlendirdiği sermaye hareketlerinin, yükselen piyasa ekonomilerinde politika açmazları oluşturduğu bir gerçek. Politika açmazları, söz konusu ülkelerin konjonktürel döngülerini de içine alan küresel bir finansal döngü dinamiğinin etkileri ile oluşuyor. Yükselen piyasa ekonomilerinde, minimalist politika çerçevesinin farklı politika amaçları söz konusu olduğunda yetersiz kalmasının yanı sıra amaç seti genişlediğinde, her amacın farklı düzeylerde faiz oranına ihtiyaç duyabileceği anlaşıldı. TCMB, Kasım 2010 sonrası uyguladığı faiz koridoruna dayalı yeni politika bileşimiyle, her ne kadar para politikasını basitlikten uzaklaştırdığı ve iletişimini güçlendirdiği yönünde eleştirilere uğrasa da, finansal istikrar amacını minimalist politika çerçevesine eklemledi. Bu arada, yeni politika bileşiminin, dönemin konjonktürü itibariyle dışsal baskınlığın doğurduğu ani duruş riskinin ortadan kaldırılmasında yararlı olduğu belirtilmeli.
Sermaye hareketlerinin kaynak tahsisini bozucu etkileri, üretken ve dış ticarete konu olan sektörlerden -imalat sanayi- dış ticarete konu olmayan sektörlere –inşaat- yönelinmesi ile ortaya çıkabiliyor. İmalat sanayiinin döviz geliri sağlama gücü karşısında, yüksek istihdam yaratabilen ancak kredi genişlemesine ihtiyaç duyan inşaat sektörünün, ekonominin konjonktürel döngüsü ile yakın ilişkisi var. Türkiye ekonomisinde; sermaye hareketleri ile kredi büyümesi arasında güçlü ilişkinin varlığı ise, finansal istikrar amacını büyüme ve cari denge ile birlikte düşünmeyi gerektiriyor. Bu temel karakteristik, hükümet ile merkez bankası ve iktisatçılar arasında, amaç setinin içeriği ve öncelikleri yanında para politikasının yürütülmesi ile ilgili tartışmaların da özünü oluşturuyor.
Hükümetin pozisyonu ile TCMB’nin para politikası yönelimleri arasında oluşan görüş farklılıklarının yeni politika bileşiminin geçeri olduğu dönemde belirginleştiği tespit edilebilir. Nitekim büyüme için inşaat sektörüne rol veren tercihler nedeniyle para politikası üzerinde oluşan politik baskılar, yeni politika bileşiminden çıkış için Ağustos 2015 olarak öngörülen para politikası sadeleşmesini önemli bir süre geciktirdi. Hem hükümeti hem piyasayı memnun etme imkanı vermesi nedeniyle faiz koridoruna dayalı para politikasına uzun süre tutuklu kalındı. Sadeleşmenin gecikmesine, işaret fişeği Mayıs 2013’te “taper tantrum” ile atılan küresel para politikalarında normalleşmenin aşamalı bir biçimde gerçekleşeceğinin anlaşılmasının da katkıda bulunduğu not edilmeli.
Bununla birlikte; geciken sadeleşme, özellikle “post-2013 döneminde” fiyat istikrarı, finansal istikrar ve büyüme amaçları arasında değiş-tokuş ilişkilerini beraberinde getirdi. Aslında para politikasının Mayıs 2018’de sadeleştirilmesine kadar olan dönem, enflasyonu kalıcı bir biçimde düşürebilmek için küresel ekonominin sunduğu fırsat penceresini değerlendirmek adına uygun bir zaman dilimini de içeriyordu. Ancak bu dönemde, sermaye hareketlerinde yön değiştirmelere bağlı olarak faiz artırımını içeren politika tepkileri oldu. Ancak büyümeyi önceleyen gevşek para politikası davranışı ile oluşan belirsizlik, bizatihi para politikasının kendisinin makroekonomik istikrar için bir risk unsuruna dönüşmesine yol açtı. Dahası; Mayıs 2018’de kaldırılsa da küresel finansal kriz sürecinde döviz geliri olmayan kesimler için tanınan döviz kredisi kullanabilme imkanı ile özel sektörün borç yükü birikti. Bilançoların kur ve faiz riski taşımaları, dış şoklara ve küresel risk iştahındaki değişmelere karşı yüksek düzeyde kırılganlık oluşturdu.
Anna Karenina; sorun para politikası değil kaynak tahsisi
Son 3 yılı, 2013 sonrası dönem bütününden ayrı bir yere koymak gerekiyor. Bu dönemde, yüksek büyümenin gerçekleştiği 2017 yılının ardından büyüme performansı düşerken Ağustos 2018 döviz krizi ve Ağustos 2020 kur şoku yaşandı. Sermaye hareketlerinin akışkanlığında, kuru ve faizi birlikte kontrol etmeye yönelik çabalar ve politikaların -bütüncül bir yaklaşımdan ziyade- perakendeci çözümleri içeren finansal mühendisliğe dayalı bir anlayış ile gerçekleştirilmesi ciddi toplumsal refah maliyetleri doğurdu. Ekonominin, salgın sürecine girerken içinde bulunduğu durum, toplumsal kesimlere aktarılması beklenen destekleyici önlemleri sınırlayıcı bir rol oynadı. TCMB başkanının görevden alınması ile yaşanan savrulma, kurda yeniden değer kayıplarına yol açarken para politikası belirsizliklerini artırdı. Yakın dönemin gelişmeleri, L.Tolstoy’un Anna Karenina romanının giriş cümlesine atıfla, Türkiye ekonomisinin kendisine özgü bir mutsuzluğu yaşadığı biçiminde değerlendirilebilir.
Uzun bir süredir; TCMB etrafında para politikasının bir egemenlik alanı olarak görülmesi üzerinden gelişen tartışmalar, bir yandan para politikasını her derde deva gören sığ bir niteliğe öte yandan kaynak tahsisi ile ilgili sorunları gözden uzak tutan sağlıksız bir zemine sahip.
Küresel düzeyde düşük faizler ve benzer ekonomilerin sahip olduğu faiz oranlarının nedenlerini dikkate almadan, yüksek enflasyonun varlığında büyümeyi önceleyen bir para politikası davranışının sınırları var. Bu tür bir davranış örtük olarak, para politikası üzerinden toplam talebi desteklemeyi sermaye girişlerine dayalı bir çerçevede ele alıyor. Nitekim para politikasının sıkılaşması gereken konjonktür dönemlerinde, sermaye hareketlerine yönelik bir politika önleminin alınmayacağı, karar alıcılar tarafından dile getirilen bir husus. TCMB için arzulanan maksimalist kimlik, sürdürülebilir ve kapsayıcı bir büyüme dinamiğini oluşturmaya yönelik bir anlayış benimsenmesinden ziyade, sermaye girişlerine dayalı bir biçimde konjonktürel kaygılardan kaynaklanıyor.
Büyümeye yönelik sektörel tercihin varlığında, fiyat istikrarını önceleyen para politikasının performansının da sermaye girişlerine bağımlı olduğu açık. Optimal para politikası stratejisinin ne olması gerektiği tartışmaları bir yana, enflasyon hedeflemesinin “post-2013 döneminde” belirginleşen dışsal baskınlık sorunu karşısında yaşadığı açmazlar bu açıdan öğretici oldu. Bu durum, para politikasının büyüme için taşıdığı kısıtlar nedeniyle, Türkiye ekonomisi için bir iktisat politikası belirsizliği/boşluğu kabulüne ve güçlü bir program arayışlarına yol açıyor.
Fiyat istikrarının sağlanacağı bir politika ortamına doğru yönelmek, kısa vadede büyüme ve istihdam için doğuracağı refah maliyetleri yanında kaynak tahsis süreçlerini farklılaştıracak etkilere sahip. Bölüşüm süreçleri ile ilgili toplumsal baskıların sınırlı olduğu bir ortamda enflasyon sorununun çözülememesi, fiyat istikrarı üzerinde toplumsal talep boyutu itibariyle durmaya da ihtiyaç duyuyor. TCMB’nin yakın dönemde gösterdiği farklı politika tutumları karşısında farklı kesimlerin fiyat istikrarı ya da büyümenin öncelikli olması yönünde görüş ayrılıkları taşıdığı görüldü. Politika amaçlarına ilişkin farklı tutumlar, kaynak tahsisini döviz kazandıran sektörler lehine değiştirmenin gerekliliği ve ihracatın öncelikli olduğu bir yapı uzun süredir dile getirilse de, bu tür bir tercihin kısıtları olduğuna işaret ediyor.
Küresel finansal kriz sonrası dönem ve COVİD-19salgını ile ortaya çıkan manzara, kaynakların tahsisinde kamu ile piyasa arasındaki ilişkileri yeniden düşünmeyi öneren bir politika gündemi oluşturdu. Bu gündemin Türkiye ekonomisi açısından ortaya koyacağı sonuçlar, fiyat istikrarı ya da büyümenin doğal bir sonucu olmadığı anlaşılan istihdam, bölgesel kalkınma, yoksulluk, gelir dağılımı gibi meselelere yönelik politika demetlerinin oluşturulması ve kapsayıcı çözümler geliştirilmesi için belirleyici önem taşıyor.