Şekil 1: Afet politikasının ana bileşenleri ve afet yönetim düzeni evreleri. Tüm yönetim evreleri ana sakınım planı denetim ve stratejisinde yapılacaktır.
2009’da afet yönetiminde çok başlılık giderilmeye çalışıldı ama…
1986-2009 yılları arasında bir düzineye yakın uluslararası girişim yanı sıra, 2000 yılındaki Ulusal Deprem Konseyi’nin raporu, 2003 yılındaki İstanbul Deprem Master Planı raporu, 2004 yılındaki Deprem Şûrası raporu, 2009 yılındaki Kentleşme Şurası raporu ve Porf. Murat Balamir’in 2010 yılında TBMM Deprem Komisyonu’na sunduğu rapor dahil daha birçok rapor ve makaleler afet risklerinin azaltılmasına yönelik çözüm önerileri sunmuştur. 2009 yılında, çok başlılığı ortadan kaldırmaya ve yeni bir afet yönetim düzeni sağlamaya yönelik (Şekil 1) olarak, 5902 sayılı yasa ile Başbakanlık Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı (AFAD) kurulmuştur. Ancak yasa, içeriği ve genel nitelikleriyle bu alandaki uluslararası gelişmelerden habersiz kalmış, Türkiye için bir yeni vizyon getiremediği gibi, çok sayıda yetersizlik göstermiştir. Hızla plansız bir şehirleşme sürecine girilen ülkemizde yoğun yapılaşma ile birlikte endüstrileşme ve iklim değişikliği etkileri hem doğal afetlerin hem de insan kökenli afetlerin kayıplarının büyümesine zemin hazırlamaktadır. Bazı değişikliklere rağmen AFAD yasası ve ilgili diğer mevzuat ile çağdaş anlamda, riskleri azaltma ağırlıklı bütünleşik bir afet yönetimi kurulamayacağı açıktır.
2011 yılında 644 sayılı KHK ile kurulan Çevre ve Şehircilik Bakanlığına verilen bazı görev ve yetkilerin 5902 sayılı yasaya ait bazı uygulamalarda aksaklıklara neden olduğu görülmektedir. AFAD’ın 2011 yılında yayınladığı Ulusal Deprem Stratejisi ve Eylem Planı (2012-2023), raporu gerçekçi bir “çok disiplinlik” ilkesine göre hazırlanmamıştır. Deprem konusunda bir ulusal stratejinin hazırlanması, sosyal bilimcileri ve plancıların aynı oranda katılımını gerektirir. Rapor, kavram ve dil kargaşasına ve yanlışlıklarına sahiptir. Belirlenen eylem kararlarının, mutlaka meslek odaları ile birlikte alınması gerekliliği açıktır. Zorunlu Deprem Sigortası yaygınlaştırılmalıdır ancak bunun sağlanması için deprem sonrası yara sarmak yanı sıra, deprem riskinin azaltılmasında da bir araç olmalıdır.
AFAD, UDSEP hedeflerinden hareketle, Aralık 2013’de Türkiye Afet Müdahale Planı’nı (TAMP) oluşturmuştur. Ancak, bazı uzmanlar ABD Federal Acil Durum Yönetim Ajansı (FEMA) Olay Komuta Sistemini esas alan bu planın bozulup tanınmaz bir hale getirildiği iddia etmektedirler. Yönetmelikteki pek çok terim ve kavramın afet yönetimi bilimine, akla ve ülke gerçeklerine hiç uygun olmadığı iddiası vardır. Uzmanlar, AFAD’ın halkı afetlere hazırlayan bir kurum olmaktan daha çok yardım kuruluşuna dönüştüğünü, TAMP kapsamındaki toplu bakım ve barınma hizmet gruplarından Kızılay’ın büyük ölçüde dışlandığını ifade ediyorlar. Koordinasyon yapmak yerine İller Bankası gibi afet yönetimiyle hiç ilgisi olmayan kurum ve kuruluşlara görevler verildiği belirtiliyor.
İktidarın on birinci yılında, 1 Şubat 2013’teki valiler toplantısında Bakan Beşir Atalay’ın ağzından, “Afet sonrası koordinasyonda, ilk anda yetersizliklerimiz oluyor ama fena değiliz. Ama, Türkiye afet öncesi hazırlıkta farkındalıkta, bilinçlendirmede yeterli değil. Onu bu dönem güçlendireceğiz” cümlesiyle dillendirilen açıklamadan anlaşılan o ki, Türkiye, yara sarma ve kurtarma düzeyinden risk azaltma yönetimine hem merkezi hem de yerel anlamda geçememiştir.
AFAD Başkanlığı 20/03/2013 tarihli ve 1919 sayılı genelgeyle halen süren kavram ve yetki karmaşasını ortadan kaldırmaya yönelik bir açıklama yayınlamıştır. Bu genelgeyle “afete maruz bölge” kararının alınması, kaldırılması veya sınırlarının genişletilip kaldırılmasının Çevre ve Şehircilik Bakanlığı yerine ilgili ilin Valiliğince (İl AFAD Müdürlükleri) belirleneceği duyurulmuştur.
AFAD Yasasının afet yönetim örgütlenmesinde yarattığı sıkıntılara dair diğer bir açıklama da 2017 yılında Başbakanlık Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının 07/07/2017 tarih ve 106717 sayılı genelgesinde (Şekil 2) tekrar ifade edilmiştir. Bu genelgede verilen üç aylık sürede aksaklıkların giderilip giderilmediğini bilmiyoruz. Ancak 2009 yılında kurulan AFAD, 7 yıldır bu veya diğer eksiklikleri gideremediyse 3 ayda nasıl giderir?
Afet risklerinin azaltılması sürecinde 644 sayılı KHK, 7269 ve 5902 sayılı yasalar, İmar Yasası (3194) Büyükşehir Belediyesi Yasası (5216 ve 6360), Kentsel Dönüşüm Yasası (6306), Yapı Denetim Yasası (4708), DASK Yasası (6305) ve diğer ilgili yasa ve bunların yönetmelikleri arasındaki kavramsal uyumsuzlukların, çelişkilerin ve çok başlılık durumlarının giderilerek risk azaltma amaçlı bütünleşik afet yönetimini sağlayacak kurumsal ve yasal alt yapının bir an önce hazırlanması gerekmektedir. Bütün bu eksiklikler AFAD yasasına eklentiler yapılarak düzeltilemez. Bunun yolu uluslararası afet yönetim ilkelerinin benimsenerek oluşturulacak kurumsal ve yasal alt yapının “kentsel riskler”, “sakınım planları uygulama araçları”, “risk denetimi”, “ulusal ve yerel platformların oluşturulması” gibi konuları içermesi ve bütünleştirilmesi ile sağlanabilir. Bu oluşumda STK’ları ve yerel insiyatifleri göz ardı edemeyiz. Ancak günümüzde merkezi yönetim anlayışının katı tutumu nedeniyle ilgili STK ve yerel insiyatifler dışlanmaktadır.
Şekil 2: Başbakanlık Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının 07/07/2017 tarih ve 106717 sayılı genelgesinden bir bölüm.
Büyükşehirlerimizde afet risklerini azaltabilecek miyiz?
Birleşmiş Milletler afet risklerini azaltma yolunda her ülkenin kendi ulusal, kentsel, yerel platformlarının oluşturmasını tavsiye etmiştir. Ayrıca BM uluslararası “dirençli kentler” kampanyası ile kentlerde önlemleri ön plana çıkarmış, kent yönetimlerine “uluslararası aktör” kimliği vermiştir. Kentsel yönetimler uluslararası çalışma grupları ve dayanışma ortaklıkları kurmuşlardır. Türkiye bu girişimlerden ne yazık ki oldukça uzak kalmıştır.
Özellikle son 60 yıldır süren şehirlere yoğun göç, plansız şehirleşme, kaçak yapılaşma ve politik yaptırımların, kaynakların, kapasitenin ve eğitimli teknik elemanların eksikliği; bilgi, deneyim, ekip-ekipman yetersizliği ve gerekli hazırlıkların yapılmaması afet risklerini daha da yükseklere tırmandırmaktadır. En kalabalığı İstanbul olmak üzere birçok şehrimiz 1. ve 2. Derece deprem bölgelerindedir. “şehir depremleri süreci” ne girmiş ülkemizde bu durumun dikkatle irdelenmesi gerekir.
Kentlerde doğal ve insan kökenli tehlikelerin belgelenmesi yanı sıra, geçmiş afetlerde oluşan hasar bilgilerinin kayıtları, halihazır kentsel kusurların belirlenmesi, risk analizlerinin yapılması ve yerleşme ölçeğinde bir “sakınım planı” geliştirilmesi gereği vardır. Sakınım planının, afet karşısında izlenecek programı belirlemesi, ulaşım ve altyapı, veya yapı stoku gibi çeşitli sektörlerde ve kıyılar veya heyelan bölgeleri gibi alt bölgelerde alınacak önlemleri, bunların sorumlularını ve zamanlamasını tanımlaması; eylem planı alanlarını, dar boğazlar veya tarihi değerler gibi yüksek riskli noktaları, ayrıca bu risk ve potansiyellerin mekansal dağılımlarını göstermesi gerekmektedir (Şekil 1). İmar planları da bu belgeye dayanılarak düzeltilmeli, hangi noktalarda “iyileştirme” ve “öncelikli uygulama” girişimlerinin yer alması gerektiği belirlenmelidir. Dolayısıyla, yerbilimsel veriler, geçmiş hasar bilgileri ve kentsel risk analizleri sakınım planının girdilerini, sektörel kararlar, imar planı, eylem planları ve özel önlemler gerektiren alt bölgelere ilişkin projeler ise, sakınım p lanının çıktılarını oluşturacaktır. Bu çerçevede afet güvenliğini sağlamak üzere kentsel risklerin tanımlanması ve giderilmesi için yerel yönetimlere yetkiler verilmelidir. Yukarıda önerilen sakınım planının tüm aşamalarının uygulamasına dair bir yerel yönetim örneği yoktur. İstanbul Büyükşehir Belediyesi, Üniversiteler ve Meslek Odaları İstanbul’u etkileyecek ve oluşacak kayıp riskleri ile ilgili bilgileri hazırlamış, ancak hükümet gerekli mevzuat düzenlemelerini yapmadığı için İstanbul’da Sakın Planlaması ve Eylem Planları uygulamalarına dair örgütlenmesini sağlayamamıştır. İstanbul için yapılan bilimsel tespitler rafta kalmış, şehir planlama bilimine aykırı parçacı ve rant odaklı plan tadilatları ile şehir bugünkü kaotik bir yığılma durumuna gelmiştir.
5902 yasada 2014 yılında yapılan değişikliklerle AFAD’ın taşra örgütleri kurulmuş, Afet ve Acil Durum İl Müdürlükleri’nin kurumsal yapısında değişiklikler olmuş, 6360 sayılı yasaya tabi büyükşehirlerde valiliklere bağlanmıştır. Bu değişiklik gereği, AFAD İl Müdürlüğünün sevk ve idaresinden, ildeki afet ve acil durum faaliyetlerinin yönetiminden birincil derecede vali sorumlu tutulmuştur. İl AFAD Müdürlüklerinin tabelasında Valilik başlığı vardır, ancak Valiliklerin örgüt şemasında böyle bir müdürlük yoktur. 3152 sayılı İçişleri Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Yasa’ya ve 5442 sayılı İl İdaresi Yasası’na dayanılarak 2014 yılında bir yönetmelikle valiliklerde Yatırım İzleme ve Koordinasyon Başkanlığı kurulmuştur. Bu başkanlığın görev, yetki ve sorumluluk sıralamasında 23 adet görev vardır ve bunlar arasında afetlerle ilgili iki görev olan a) 112 acil çağrı hizmetlerini koordine etmek ve yürütmek, b) afet ve acil yardım hizmetlerini koordine etmek ve yürütmek görevleri verilmiştir. Ayrıca başkanlık örgüt şeması altında 112 Acil Çağrı Merkezi Müdürlüğü de kurulmuştur. 112 Acil Çağrı Merkezinin iş ve işlemleri 3152 sayılı yasanın 28 inci maddesinin dördüncü fıkrasında belirtilen yönetmelik hükümleri çerçevesinde yapılacaktır. İl AFAD Müdürlüklerinin örgüt şemasında ayrıca Afet ve Acil Durum Yönetim Merkezi bulunmaktadır. Bu durum, Başbakanlığa bağlı AFAD, İçişleri Bakanlığına bağlı Valilik ve İBB’ye bağlı AKOM örgütlenmesi ile ilgili yasa ve yönetmeliklerdeki görev ve yetki dağılımları itibariyle çok başlılık sorunu yaratabilecek bir yapılanma göstermektedir. Valilik Yatırım İzleme ve Koordinasyon Başkanlığının görevlerinin çok çeşitli olduğu düşünüldüğünde özellikle nüfusu çok olan büyükşehirlerde önemli doğal ve insan kökenli afetlerin her evresinin o kadar işin arasında yönetimi için performansın ne olacağı dikkatle değerlendirilmesi gerekir.
AFAD İl Müdürlüklerine bağlı olarak şu anda Hasdal Hizmet Binası, Cağaloğlu Hizmet Binası, Yeşilköy Arama ve Kurtarma Birlik Müdürlüğü, Akfırat Hizmet Binası ve inşaat halindeki Afet Eğitim Merkezi farklı yerlerde bulunmaktadır. Emniyet (MOBESE dahil), AKOM (İBB), ambulans, itfaiye, jandarma vb gibi farklı bakanlıklara ve kurumlara bağlı örgütler halen farklı telefon numaraları ile hizmet etmekte ve tesisleri farklı yerlerdedir. Herhalde İstanbul’da 112 Çağrı Merkezi Müdürlüğü kurulduğunda tüm bu unsurlar ilgili yönetmelik gereği bir araya getirilmesi gerekecektir. Haberleşmenin çok parametreli sayısal haberleşme sistemine dönüştürülmesi, Anadolu ve Avrupa Yakasında eşlenik çalışacak, tüm ilgili unsurları bünyesinde toplayacak ve 7/24 günlük rutin operasyonlar da yapacak iki adet ana Olay Komuta Merkezi tesis etmek gerekecektir.
1999 depremi sonrasında, 2006 yılında İstanbul Valiliği bünyesinde İstanbul Sismik Riskin Azaltılması ve Acil Durum Hazırlık Projesi (İSMEP) başlatılmıştır. Bu projeyle ilgili bugüne kadar Dünya Bankası, Avrupa Yatırım Bankası, Avrupa Konseyi Kalkınma Bankası, İslam Kalkınma Bankası, Alman Kalkınma Bankasından toplam 2,028 milyar Avro kredi alınmış ve üç farklı kalemde proje uygulamaları yapılmaktadır. Proje 2021 yılına kadar sürecektir. Bu proje kapsamında bugüne kadar İstanbul’da 230 okul binası yeniden yapılmış, 774 okul binası güçlendirilmiş, 3 hastane binası yeniden yapılmış, 42 hastane binası güçlendirilmiştir. Çok sayıda kamu binası ve hastane halen yeniden yapılmayı ve güçlendirmeyi beklemektedir. Ancak bu projeler bir Sakınım Planı kılavuzluğunda yapılmamaktadır.
AFAD İl Müdürlükleri’nin görevleri ilin yüzölçümü, nüfusu ve afet özellikleri ve derecesi ne olursa olsun her il için aynıdır. Özellikle nüfusu birkaç milyonu geçmiş, ilçeleri yüzbinleri zorlayan illerde, mevzuattaki bazı görev ve yetki paylaşımı belirsizliklerine rağmen nasıl etkin ve güçlü olunacaktır? İstanbul gibi mega-kentlerin, her bir ilçesinin büyük bir kent nüfusu kadar olduğu şehirlerimizde iyi yetişmiş insan kaynakları ile ilçe örgütlenmeleri ve kademeleri olmadan, yerel yönetimlerde her düzeyde yerleşim planlama, kentsel risklerin tespiti, risk yönetimi tesis edilemeden nasıl afet yönetimi yapılacağı çok tartışmalı bir durum yaratmaktadır. Kaldı ki afet risklerinin tespiti ile ilgili İBB’nin 2000 yılından bu yana yaptığı birçok tehlike ve risk tespit çalışması vardır ve tüm arşiv İBB’dedir.
2012 yılında çıkarılan ve zaten yetersiz bir hukuki metin olan 6306 sayılı “Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Yasa” uygulamaları amacından sapmış, kentsel tasarım planları olmayan, afet riskleri yüksek alanların gözardı edildiği, en sorunlu sahil ve dere yataklarının dahi rant için devasa yapı stoklarına imara açıldığı parsel bazında yenileme ve gayrimenkul geliştirme projelerine dönüşen müteahhitlik işi kimliği kazanmıştır. İstanbul’da yapılan kentsel dönüşüm ve yenileme uygulamalarının deprem risklerini azaltma konusu tartışmalı bir duruma gelmiş, yoğun göç sürmesine rağmen İstanbul’da konut stoku fazlası oluşmuş, birçok ilçede yoğunluklar daha da artmış, donatı alanları, afet tahliye alanları, yeşil alanlar azalmış, siluet tartışmaları çıkmış, şehir kimliği bozulmaya başlamış, yaşanabilir mekân sağlama görevi unutulmuş, yıllar “yatay yapılaşma” ve “dikey yapılaşma” söylemleriyle geçmiştir. Bütün bunlar olurken, plansız ve denetimsiz şekilde büyütülen bu kadim şehir için bugünlerde duyduğumuz cümlelerden biri “İstanbul’a ihanet ettik” cümlesidir.
Bilimsel araştırmalar önümüzdeki 25 yılda Marmara Denizinde 7.0 ve daha büyük bir depremin olma olasılığı riskinin %65 olduğunu göstermektedir. Bu çok yüksek bir olasılıktır! Ancak İstanbul’da nüfus artmakta, yüzlerce gökdelen ve yüksek bina, ulusal deprem yönetmeliği bir türlü çıkarılamadığı halde (Bakanlar Kuruluna gönderilmiş duyumu aldık), her yerde yükselmeyi sürdürmektedir.
Dünyanın en büyük faylarından biri olan Kuzey Anadolu Fayı’nın ana kolu ve yan kolları Marmara bölgesini pençe gibi sarmalamakta ve büyük depremi yaratacak enerjiyi biriktirmektedir. Ulusal ve yerel bazda çağdaş bir afet yönetim düzenini oluşturmada atalet sürüyorken, riskleri azaltacak sakınım planı ıskalanıyorken parçacı yaklaşımlarla afet risklerini azaltma çabaları ile başta deprem olmak üzere olası afet risklerini azaltabilir miyiz? İnşaat ve yatırım yığılmaları yaparak yarattıkları cazibeyle nüfus patlaması yaşattıkları Marmara bölgesinde ve İstanbul’da depremden korkan kimdir acaba?
Finansal yatırımlarda basit bir kural vardır. Kontrollü bir risk oluşturmak isterseniz bunun ilk kuralı çeşitlilik içeren yatırım sepeti oluşturmaktır. Biz ise bilimsel tespitleri ve riskleri hiçe sayarak ekonomimizin %40’ını deprem riski en yüksek yere yatırıyoruz; İstanbul’a ve Marmara bölgesine!
*Haluk EYİDOĞAN
Jeofizik Mühendisliği, Prof. Dr.
eyidoganh@gmail.com