Merkezileşme-yerelleşme sarkacında yerel siyaset
Türkiye’de yerel siyaset kurumsal boyutuyla değerlendirildiğinde merkez-yerel ilişkileri bakımından merkeziyetçi, belediye organları arasındaki ilişkiler bakımından “güçlü başkan-zayıf meclis” modeline yakındır. Bu merkeziyetçi ve yerelde güçlü belediye başkanı modelini uygulanan seçim sistemi ve siyasi parti sistemi de destekler. 2012’de yasalaşan 6360 sayılı kanunla beraber bu yapı içerisinde yer alan büyükşehir belediyeleri modeli “güçlü büyükşehir-zayıf ilçe belediyeleri” şeklinde ifade edilebilecek hiyerarşik ilişkiyi pekiştirecek şekilde düzenlenmiştir.
Türkiye’de son yıllarda yerel yönetim yasalarında gerçekleştirilen değişikliklerin II. Meşrutiyet’ten beri süregelen merkezileşme-yerelleşme ekseninde tartışıldığını görürüz. “Bütünşehir yasası” olarak anılan 6360 sayılı yasanın merkezileşmeyi mi yerelleşmeyi güçlendirdiği uzun süre tartışılmış; bir görüş, bu düzenlemenin yerelde bölge yönetimleri benzeri yapılar yarattığını ileri sürerek federatif anlamda yerelleşmenin getirildiğini ifade etmiştir. Öte yandan aynı yasa tam tersine, merkezileşme eğilimi olarak da yorumlanmıştır. Buna göre, merkezileşme iki kademede gerçekleşmiştir. Birincisi, “yerelin merkezileşmesi” olarak nitelenen, yerelde büyükşehir belediyelerinin hakimiyetinin pekiştirilmesidir. İkinci olarak, yasayla belde belediyeleri, köyler, il özel idareleriyle birlikte il genel meclisleri gibi önemli sayıda seçilmiş pozisyonunun kaldırılması da merkezileşme göstergesidir (Erder ve İncioğlu, 2015; Toksöz, 2015). Diğer taraftan, merkezileşme-yerelleşme tartışmaları açısından özerklik -daha somut olarak mali özerklik- önemlidir. Türkiye’de yerel yönetimlerin öz gelirleri sınırlıdır, yerel vergileme zayıftır. Belediye bütçelerinin önemli payını merkezden aktarılan transferler oluşturur. 6360 sayılı yasada merkezden büyükşehir belediyelerine aktırılan transferlerle ilgili yapılan düzenleme bu belediyelerin mali olarak merkezi hükümete bağımlılığını azaltıcı bir etki yapmamıştır. (Arıkboğa, 2015).
Belediye meclisleri ve seçilmiş teknokratlık
Yerel yönetim organları arasındaki ilişkilerin nasıl kurulduğu yerel yönetim sisteminin demokratik nitelikleri açısından oldukça önemlidir. Burada on büyükşehir belediyesi üzerinden Türkiye’de yerel siyasetin işleyişini yerel demokrasi sorunsalı etrafında inceleyen bir çalışmanın (Uyan Semerci, 2015)[1] belediye meclis üyeliğine ilişkin bulgularına değinmek istiyorum. Belediyeler, meclis üyeleri tarafından siyasi kurumlar olarak değil hizmet kurumları olarak görülmektedir. Bu algı, belediye meclislerine aday gösterilme aşamasını ve sonuçta oluşan meclislerin profilini de şekillendirmektedir. Meclis üyelerinin çoğunluğu özellikle teknik bilgi gerektiren plancı, mimar, mühendis gibi mesleklere sahiptir. Bu meslek gruplarının belediye siyasetine yönelen ilgisi bir yandan 1985 sonrasında imar yetkisinin belediyelere verilmesiyle belediye siyaseti yoluyla rant yaratma ve dağıtma gücünden faydalanma isteklerine bağlanabilirken, diğer yandan belediye meclis kararlarının ve uygulamalarının sıklıkla dava konusu olması nedeniyle siyasal partilerin bu meslek gruplarından kişilere aday listelerinde özellikle yer verme isteklerine de bağlanabilir. Adana örneği, hem belediyelerin siyaset dışı olduğu algısının öne çıkması hem de meclis üyelerinin mesleki niteliklerinin vurgulanması açısından çarpıcıdır. Belediyelerin hizmet kurumları olarak görüldüğü, belediye siyasetçilerinin –seçilmişlerinin– bölgeye hizmet götürmekle yükümlü olarak değerlendirildiği ve bu hizmetlerin ağırlıklı olarak altyapı, yol, imar ve inşaat işleri olarak kabul edildiği düşünülerek belediye meclis üyeliği planlama, mühendislik, mimari, muhasebe gibi alanlarda teknik bilgi ve uzmanlık gerektiren bir iş olarak görülür. Dolayısıyla, yerel halkın temsilcileri olarak seçilen belediye meclis üyeliği konumu bir tür teknokratlığa dönüşmüştür. Bu durum Adana’daki araştırma bulgularının aktarıldığı bölümde “seçilmiş teknokratlık” ifadesiyle nitelenmiştir (Aksu Çam, 2015).
Ayrıca, seçilmiş meclis üyeleriyle belediye bürokratları arasında açık bir çatışma gözlenmiştir. Belediye bürokratları meclis üyelerini teknik bilgi açısından yetersiz bulurken, özellikle muhalefet partisine mensup meclis üyeleri de, bürokratları “başkanın adamları” olarak görürler. İki taraf arasındaki güvensizlik bir yandan meclis üyeleri tarafından “seçilmiş teknokratlık” konumunun sorgulanmadan benimsenmesine, diğer yandan seçilmişler ile atanmışlar arasındaki görev ve sorumluluk alanlarının birbirine karışmasına neden olur. Temsili demokratik ilkelere göre seçilmişlerden oluşması gereken ve siyasi karar alma organı meclislerin üyeleri kendilerini siyaset dışı olarak tanımlar, seçim sonuçlarından ve yönetime gelen siyasi parti ve görüşlerden bağımsız ve tarafsız olarak teknik bilgi ve uzmanlıklarını kullanarak görevlerini yapmakla yükümlü olan, bürokratlarsa siyasi ilişkileri temelinde değerlendirilir olmuştur. Türkiye genelinde de geçerli olduğu düşünülen bu durum, yerel demokrasiyi olumsuz etkiler. Yerel kararların demokratik ilkelere uygun alınmasını ve uygulanmasını sağlayabilmek için yerel siyasetin temel kurumu olan belediyelerde karar alıcı meclis üyeleriyle uygulayıcı bürokratların birlikte çalışma zemini oluşturabilmesi gerekir. Böylece seçilmişlerin karar süreçlerinde seçmen talep ve çıkarlarını temsil ettiği, bürokratların da bu talepler doğrultusunda oluşan kararları yasal ve teknik çerçevede mümkün kıldığı bir siyaset alanı oluşturulabilir.
Yerel siyasetin toplumsal boyutu: Enformel ilişkiler ve popülizm
Yerel siyaseti biçimlendiren kurumsal yapı toplumsal süreçler ve dönüşümlerle iç içedir; birbirlerini dönüştürür ve biçimlendirir. Kurumsal yapıyı oluşturan yasal çerçeve, parti sistemi, seçim sistemi, yerel yönetim birimlerinin (belediyelerin) yapısı, merkezi ve yerel yönetim arası ilişkilerin örgütlenme tarzı gibi tüm unsurlar bir “siyaset yapma tarzı” içinde anlam kazanır. Bu tarzda, yerelde kentsel kolektif kararların kimler tarafından ve nasıl alındığı soruları yanıt bulur. Bu, “buralarda işler nasıl görülüyor?” sorusuna karşılık gelir ve bu “işleri görme tarzı” merkeziyetçi bir yapı içerisinde dahi, kentten kente farklılık gösterebilir. İstanbul’da imarla ilgili karar alma süreçleri, bu süreçlere dahil olan aktörlerin sayısı ve nitelikleri orta ölçekli bir kenttekilerden farklıdır. Bu nedenle yerel siyaseti izlemek ve kavramaya çalışmak için saha araştırmaları önemlidir. Ancak bu durum yerel siyasetin işleyişine dair genellemelere varmamızı engellemez.
Yerel siyaseti toplumsal yapı içerisinde kavramaya çalıştığımızda formel yapıların yanı sıra enformel yapıları ve ilişkileri de dikkate alırız. Karar alma süreçleri, karar organlarının formel oluşumu kadar bu organlara erişimi bulunan toplumsal kesimlerin güçleriyle de ilgilidir. Bu nedenle yerel siyaset, farklı toplumsal kesimler ve sektörler (kamu ve özel) arasındaki güç ilişkileri olarak tanımlanabilir. Kentsel kararların alınmasında etkili olan aktörler ve bu aktörlerin oluşturdukları ağ, kentsel koalisyon ya da ortaklık olarak adlandırılabilir. Buna göre kentsel kararlar iş çevreleri, farklı toplumsal kesimlerin temsilcileri, belediyelerin içinde bulunduğu bir ilişkiler ağı tarafından alınır. Türkiye’de bu ağa merkezi hükümet ve yargı kurumlarının da etkili aktörler olarak dahil olduğu görülür.
Türkiye’de yerel siyaseti enformel ilişkiler ağı temelinde tartışan önemli bir gelenek vardır. Bu kapsamda, dayanışmacı örüntüler ve himayecilik-patronaj temelinde gelişen gecekondu siyaseti özellikle önemlidir. 1950’li yıllardan itibaren büyük kentlere yönelen iç göç, buralarda hemşerilik, etnik kimlik ya da dinsel cemaatler etrafında örgütlenen enformel dayanışma ilişkilerini güçlendirmiştir ve bu ilişkiler yeni gelenlerin kente tutunmalarını sağlamıştır. Siyasi partiler de bu alanlara oy karşılığı hizmet götürerek gecekondu alanları etrafında himayeci-patronaj siyaseti yerleştirmiştir. Gecekondu, zamanla toplumsal meşruiyetini yitirmiş, halk tarafından haksız işgale dayalı bir rant aracı olarak görülmeye başlanmıştır. 2000’li yıllara gelindiğinde gecekondu siyaseti terk edilmiş, bu alanların dönüştürmesine girişilmiştir (Erder, 2015a, 230). Bugün kentsel dönüşüm, tüm kentlerde yerel siyaset gündeminin başında gelmektedir. Ancak, gecekondu siyasetinin sonlanması geçmişin himayeci-patronaj ilişkilerine dayalı siyaset yapma tarzını hemen dönüştürmez. Himayecilik-patronaj ilişkileri etrafında gelişen ve dönüşen siyaset çoğunlukla popülizmle ve yolsuzlukla – Latin Amerika ülkeleri, İspanya, Yunanistan örnekleri- birlikte anılır. Burada özellikle himayecilik ilişkileri ve popülizmle yönlendirilen yerel siyaset dinamikleri ve yerel demokrasiye etkileri üzerinde durmak istiyorum.
Yerel siyasette popülizmin başlıca göstergeleri, hukukun ve tekniğin seçici olarak uygulanması ve elit karşıtı söylem olarak belirtilebilir. Bunlar, oy vermeye indirgenmiş demokrasi anlayışı içinde kurulan himayeci-patronaj ilişkileriyle desteklendiğinde popülist siyaset yapma biçimi yerleşikleşir. Yerel siyasetçiler –çoğunlukla belediye başkanları– yaptıkları işlere karşı kentteki meslek odaları gibi teknik bilgiye sahip kesimlerce yapılan muhalefeti “elit direnişi” olarak tanımlar, değersizleştirir ve görmezden gelirler (Erder, 2015b). Böyle bir ortamda şekillenen yerel siyasetin demokrasiye ve katılıma açtığı alanın sınırlı olması kaçınılmazdır. Latin Amerika’da yerel katılımcı demokrasi siyaseti üzerine yapılan bir çalışmada, himayecilik geçmişi olan ülkelerde katılımcı demokratik girişimlerin başarı şansının düşük olduğu saptanmıştır. Katılımcı demokrasi uygulamalarının başarılı olabilmesi için halkın siyasi süreçlere kendilerini himayecilik-patronaj ilişkilerine sürükleyecek bireysel çıkarlar için değil, kolektif eylem güdüsüyle katılması beklenir (Montambeault, 2016).
Adana’da popülist yerel siyaset
Türkiye’de yerel siyaset genel hatlarıyla himayecilik-patronaj ilişkileri temelinde gelişmiştir ve popülisttir. Yukarıda bahsedildiği üzere belediyeler bizzat belediye siyasetçileri tarafından dahi siyaset değil, hizmet kurumları olarak görülmektedir. Hizmet, yerel siyasette popülizmin kurucu söylemidir. Hizmetse inşaat demektir; imar yetkisi belediyelerin elindeki en önemli ekonomik ve siyasi araçtır.
Adana bu siyaset tarzını geçmişten günümüze izlemek ve gözlemlemek için uygun bir örnektir. Adana’da yerel siyasetin işleyişine baktığımızda 1984’ten 2010’a kadar yalnızca bir seçim dönemi ara vererek yirmi yılı aşkın bir süre görevde kalan belediye başkanının belirleyici olduğunu görürüz. Adana yıllarca temel bileşenleri belediye, müteahhitler, arsa sahipleri olan, belediyenin yetkisinde olan imar uygulamalarını kullanarak yarattığı ve dağıttığı kentsel rant etrafında oluşmuş bir kentsel koalisyonla yönetilmiştir. Bu koalisyon, belediye başkanının seçim kazanma becerisiyle pekişmiştir. Bu beceri bir yandan kentteki ruhsatsız yapılaşan, hemşeri ilişkilerinin güçlü olduğu mahallelerden himayecilik-patronaj ilişkileriyle sağladığı siyasal destekle; diğer yandan kentin kuzeyinde bir milyon nüfusun yerleşeceği yeni imar alanları açarak arsa sahiplerinden ve müteahhitlerden aldığı destekle kazanılmış görülmektedir. Bu koalisyonun günümüzde aynı mekanizmalarla işlemeye devam ettiğini görüyoruz. Bu koalisyonda sivil topluma dar bir alan bırakılmıştır. Belediyelerin uygulamalarına karşı çıkan meslek odalarının eleştirileri piyasa gerçeklerini bilmeyen, halkı tanımayan ve zaten her şeye karşı çıkan bir grup elitin söylemidir! Belediye başkanı yeri geldiğinde inşaat mühendisi kimliğiyle teknik bilgisini, yeri geldiğinde müteahhitlik deneyimini öne çıkararak kararlarının sorgulanmasına karşı çıkar. Meslek odaları dışında sivil toplumdan yönelen eleştirilerse teknik uzmanlık bilgisi olmayan kişilerce dillendirildiği için dikkate alınmaya değer değildir. Sonuçta mühendis, mimar, müteahhit olmayanların –“işi bilmeyenlerin”– kent yönetiminde söz sahibi olmaması gerektiği düşüncesi oluşur ve pekişir. Teknik uzmanlık bilgisine ve hizmet sunumuna indirgenmiş belediyeciliğin popülist söylemle şekillendirdiği yerel siyasette etkili katılım ve denetim mekanizmalarının yaratılması ve işletilmesi zorlaşır.
Kaynakça
Aksu Çam, Ç. (2015). Büyükşehir Belediye Meclisinin Yapısı, İşleyişi ve Yerel Demokrasi: Adana Örneği. Büyükşehir Belediye Meclisleri Yapısı ve İşleyişi. İstanbul: İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları, 111-132.
Arıkboğa, Ü. (2015). Türkiye’de Büyükşehir Belediyesi Transfer Sistemi ve 6360 Sayılı Kanunun Etkileri, Marmara Üniversitesi İ.B.B. Dergisi, 37(2), 1-30.
Erder, S. (2015a). Gecekondudan Kentsel Dönüşüme: Yerel Siyasetin Değişimi. İstanbul Bir Kervansaray (Mı?): Göç Yazıları. İstanbul: İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları, 229-232.
Erder, S. (2015b). Yerel Siyasette Popülizm. İstanbul Bir Kervansaray (Mı?): Göç Yazıları. İstanbul: İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları, 349-357.
Erder, S. ve N. İncioğlu (2013). AKP Döneminde Yerelleşme ve Yeniden Merkezileşme Bağlamında Yeni Büyükşehir Belediye Yasası: Yerel Siyasette 2004’ten Beri Ne Oldu? Birikim, 296, 23-31.
Erder S. ve N. İncioğlu (2015). Büyükşehir Belediye Meclislerinin Yapısı, İşleyişi ve Yerel Demokrasi: Genel Değerlendirme. Yerel Demokrasi Sorunsalı. Büyükşehir Belediye Meclisleri Yapısı ve İşleyişi. İstanbul: İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları, 273-283.
Montambeault, F. (2016). The Politics of Local Participatory Democracy in Latin America: Institutions, Actors, and Interactions. Stanford: Stanford University Press.
Savage, M., A. Warde ve K. Ward (2003). Urban Sociology, Capitalism and Modernity. New York: Palgrave Macmillan.
Toksöz, F. (2015). Giriş. Büyükşehir Belediye Meclisleri Yapısı ve İşleyişi. İstanbul: İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları, 1-13.
Uyan Semerci, P. (2015). Büyükşehir Belediye Meclisleri Yapısı ve İşleyişi. İstanbul: İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları.
[1] Bu çalışmanın bulgularını aktaran kapsamlı bir yazı bu sayıda Pınar Uyan Semerci tarafından kaleme alınmıştır.