Pınar Uyan Semerci – Yerel Demokrasi Sorunsalı: Büyükşehir Belediye Meclislerinin Yapısı, İşleyişi ve Yerel Demokrasi

Büyükşehir belediye meclisleri üzerinden yerel siyasetin ve yerel demokrasinin mevcut işleyişini anlamayı hedefleyen Büyükşehir Belediye Meclislerinin Yapısı, İşleyişi ve Yerel Demokrasi adlı araştırma bulgularına dayanan derleme kitap, Türkiye’de yerel demokrasinin işleyişine dair önemli ipuçları sunarken, Türkiye’deki siyaset algısının sınırlılığını da bize göstermektedir. İstanbul Bilgi Üniversitesi Göç Çalışmaları Uygulama ve Araştırma Merkezi tarafından yürütülen, Açık Toplum Vakfı tarafından desteklenen araştırma; deneyimleri ile hepimize yol gösteren Fikret Toksöz’ün öncülüğünde Sema Erder, Nihal İncioğlu; Erbay Arıkboğa ve benim de yer aldığım Danışma Kurulu tarafından tasarlanmıştır. Araştırma bulgularının ve araştırmacı izlenimlerin paylaşıldığı çalıştayları ve araştırmanın kitap olarak basılmasına desteği de Friedrich Ebert Vakfı sağlamıştır. Araştırma aynı yarı yapılandırılmış görüşme formunun 10 ilde bu alanla ilgili konularda, ancak farklı formasyonlara sahip seçilen illerde yaşayan araştırmacılar tarafından uygulanması ile gerçekleştirilmiştir.

Derlemede Fikret Toksöz’ün girişinin ardından Avrupa yerel yönetim sistemlerini karşılaştırmalı bir biçimde ele alan Çiğdem Aksu Çam’ın makalesi; Türkiye’de dönüşen büyükşehir ve yerel siyasetin genel resmini çizen Erbay Arıkboğa’nın makalesi ve büyükşehir belediye meclis üyelerinin profillerine dair bir çalışmayı ele alan Emre Erdoğan’ın makalesi yer almaktadır. Araştırmanın asistanlığını yapan Özdeş Özbay aynı zamanda 16 Avrupa ülkesinin yerel meclis üyeleri profillerine dair bir makale ve ekte yer alan ilgili yazın taraması ile derlemeye de katkıda bulunmuştur. Derlemede her il örneği araştırmayı yürüten hocalarımız tarafından yazılan makaleyle ele alınmıştır: Adana-Çiğdem Aksu Çam; Bursa- Özhan Çetinkaya; Diyarbakır-Cuma Çiçek; Erzurum-Elif Çolakoğlu; Eskişehir-Nadir Suğur; Gaziantep-Mehmet Nuri Gültekin; İstanbul-Elif Topal Demiroğlu ve Muhammet Erdal Okutan; İzmir-Betül Aydoğan Ünal; Konya-M. Akif Çukurçayır ve Samsun-Ahmet Mutlu. Araştırmanın bu biçimde uygulanması ve makalelerin bir araya getirilişi, bir taraftan bize her ilin kendine özgü işleyişini, çeşitliliği ve farklılıkları yansıtmış diğer taraftan akademisyenler arasında diyalogu zenginleştirmiştir.

Bu yazıda derlemenin en son makalesinde Sema Erder ve Nihal İncioğlu ile beraber kalem aldığımız genel değerlendirme özetlenerek, önce yasal ve kurumsal düzenlemeler ele alınacak, sonrasında ise ortaklıklar ve farklılıklar kısaca aktarılıp, alanda yapılabilecek çalışmalara dair öneriler sıralanacaktır.

 Yasal ve Kurumsal Düzenlemelerin Belediye Meclislerine Etkisi

Büyük Şehir Modelinin işleyişindeki önemli sorunlar, yasal-kurumsal düzenlemelerden kaynaklanmaktadır.  1980 sonrasında esas olarak büyük kentlerde belediye hizmetlerindeki etkinliği arttırmak amacıyla gerçekleştirilen iki- kademeli yönetim modelinin iki özelliği vardı. Üst kademede, yani Büyük Şehir Belediyesinde “Güçlü Başkan-Zayıf Meclis”  ve iki kademe arasındaki ilişkiler açısından da “Güçlü Büyük Şehir- Zayıf İlçe”. Bu yönetim modelinin temsil, katılım, şeffaflık gibi demokrasinin unsurları açısından önemli sorunlar taşıdığı başlangıçtan itibaren araştırmacılar tarafından vurgulanmıştı.  Avrupa Birliği sürecinde 2004-2005’te gerçekleştirilen yerel yönetim reformlarında meclisin çoğulcu biçimde işlemesi için komisyonlarda, meclise giren partilerin güçleri ile orantılı olarak temsili zorunlu hale getirilmiş ve katılımı arttırmak için ‘kent konsey’leri kurulmasını sağlayacak düzenlemeler yapılmıştır. Ancak modelin özündeki iktidar yapısı ile ilgili herhangi bir değişiklik yapılmamıştı. Bu konudaki arayışlar ve tartışmalar sürerken 2012 yılı sonlarında 6360 sayılı yasayla Büyük Şehir Modeli il düzeyine genişletilmiş ve bu modelin uygulandığı 30 ilde İl Özel İdareleri de kaldırılmıştır. Bu durumda çok sayıda belde belediyesi ve köy kaldırılırken daha önce tüzel kişiliğe sahip olan ilçe belediyeleri alt kademe belediyelerine dönüştürülmüş, bir başka deyişle “zayıf ilçe” yaygınlaştırılmıştır. Ayrıca İl Özel İdarelerinin kaldırılmasıyla il düzeyinde tek yerel yönetim birimi Büyük Şehir Belediyesi olmuştur.  İlçe belediye başkanları ve ilçelerden gelen meclis üyelerinden oluştuğu düşünüldüğünde, il düzeyinde doğrudan seçimle gelen Büyük Şehir Belediye Başkanı’nın “Güçlü Başkan” niteliği daha da pekiştirilmiş ve iktidar alanı genişletilmiştir.

Yerel seçimlerle ilgili yasal mevzuat da kurumsal düzenlemeler çerçevesinde ele alınmalıdır. Belediye meclisi seçimlerinde onda birlik kesme baraj uygulanmaktadır. Buna göre bir seçim çevresinde toplam oyların onda biri kesildikten sonra meclis üyelikleri D’Hondt fomülüne göre partilere dağıtılmaktadır. D’Hondt formülünün büyük partilere avantaj sağlayan bir düzenleme olduğu düşünülürse, yerel seçimlerde uygulanan sistemin temsil açısından küçük partilerin aleyhine işlediği söylenebilir. Ayrıca, kontenjan uygulaması da en fazla oy alan partiye avantaj sağlamaktadır. Tüm bunlar “liste usulü nisbi temsil”in birçok durumda çoğunlukçu sonuçlar vermesine yol açmaktadır.  Proje kapsamında bir partinin güçlü olduğu illerde muhalefetin eksik temsil edildiği ve etkisinin son derece sınırlı olduğu Konya, Samsun, Erzurum, Gaziantep gibi illerde hakim tek-parti yönetimi, AKP’nin ulusal düzeydeki hakimiyetiyle birlikte neredeyse merkezden yönetim biçimini almaktadır.

 İllerdeki Benzerlikler

Araştırma bulguları bize büyükşehir belediye meclisleri üyelerinin, hemen her ilde temsil ettiği yerele göre daha eğitimli olduğunu göstermiştir. Bu durum ilk bakışta, Belediye meclis üyeliğinin önem kazanmaya başladığı ve meclis üyelerinin “nitelikli olduğu” gibi yorumlanabilir. Bu konuda yapılmış olan birçok araştırmanın da ortaya çıkardığı gibi, Belediyelerin siyasetin değil hizmetin yapılacağı yer olarak tanımlanması, belediyelerde uzun bir süre siyaset yasağının olması yerel siyasetin ve yerel demokrasinin önündeki önemli engellerden biridir. Belediyelerin hizmet yeri olarak algılanması, demokratik aday gösterme geleneğinin olmadığı siyasal ortamda hizmetin tanımına göre değişen aday belirlenmesine de neden olmaktadır. Kentsel altyapı yatırımlarının ve imar hareketlerinin kitlesel oy desteği alması, yakın dönemlerde daha da artan bir biçimde,  yerel yönetimlerin faaliyet alanını “imar” ve “inşaat”la ilgili konulara,  yerel siyasetin anlamını ise “girişimciliğe” ya da “projeciliğe” sıkıştırmıştır. Bu eğilim, meclis adaylığının belirlenmesinde üyelerin, mühendis, müteahhit, mimar ya da hukukçu gibi bu amaca yardımcı olacak mesleklere ya da iş deneyimlerine sahip olanlar arasından seçilmesine neden olmuş olabilir. Bu durum bütün siyasal partiler için geçerlidir. Adana örneğinde, bu eğilim, Çiğdem Aksu Çam tarafından “seçilmiş teknokratlık” diye tanımlanmış ve büyükşehirlerde meclis üyeliğinin siyasal olmaktan çok “teknik” bir iş olarak görüldüğü vurgulanmıştır. Birçok meclis üyesi  “aday olmadıklarını, aday gösterildiklerini” ifade ederken bazıları kendi seçilme nedenlerini de bu eğilimle ilişkilendirmiştir. Bu eğilimin, daha önce de gözlemlenmiş olan  “etkinlik” arayışını, “demokratiklik” arayışına yeğleyen yaklaşımın daha da güçlendiğini ve yerleşik hale geldiğini göstermektedir. Aynı durum, komisyon çalışmalarıyla ilgili bulgularda da gözlenmektedir.

Meclis üyelerinin kimleri temsil ettiği konusu ya da büyükşehir belediye meclislerinin demokratik temsiliyeti konusu daha çok siyasal partiler, toplumsal cinsiyet,  etnik aidiyet ya da kentsel /kırsal nüfus dağılımı bağlamında ele alınmaktadır. HDP/DBP örneği dışında kadın temsilinin sınırlılığı ortadadır. Ancak görüşülen bazı üyeler, en azından söylem düzeyinde, kadın temsilinin yetersizliğini dile getirmişlerdir. Ancak, birçok üye, soru formunda özellikle kimlerin temsil açısından dışarıda kaldığına dair bir soru yer almasına rağmen, farklı ihtiyaçları olan grupları -sınıfsal farklar, cinsel yönelimi farklı gruplar,  engelliler, mülteci ve sığınmacılar gibi- neredeyse hiç dillendirmemişlerdir. Ayrıca ilginç bir biçimde bazı meclis üyeleri yerine göre ‘köy’de doğdukları için ‘köy’ü veya  ‘mimar’ oldukları için Mimarlar Odası’nı temsil ettikleri gibi cevaplar vererek,  ‘biz herkesi temsil ediyoruz’ anlayışıyla temsile dair görüşlerini belirtmektedirler.  Sonuç olarak, yerel siyasetin teknik bir iş olarak algılandığı ve hizmetin siyaset olarak kabul gördüğü bir ortamda, meclis üyelerinin “temsil”den ve yerel siyasetten ne anladığı tartışmalıdır.

Büyükşehir belediye meclislerinin dışa kapalılığı ve demokratik katılım mekanizmalarının çalışmaması belirtilmesi gereken bir diğer noktadır. Bu durum, gerek araştırmacıların görüşme yapmakta zorlanmalarından, hatta İstanbul örneğinde olduğu gibi toplantıların yapıldığı salona girmelerinin bile zor olmasından, gerekse diğer görüşmelerden anlaşılmaktadır. Sivil toplum örgütlerinin, kentsel grupların, kentteki muhaliflerin ya da karardan doğrudan etkilenen kişi ya da grupların görüşlerinin alınmasının gündemde bile olmaması dikkati çekicidir.  Bu arada meclis toplantılarının kamuya açık olmasının pek de teşvik edilmemesi de ilgi çekicidir. Koalisyon diye adlandırılabilecek ve meclisteki güç dağılımının parçalanmış olduğu meclislerde ise, durum biraz daha farklı olmaktadır. Burada, meclislerin daha çok uzlaşmaya yatkın olduğu söylenebilir. Ancak, güçlü başkan modeli her durumda Başkan’ın lehine ve onun eğilimlerine göre karar alınmasını sağlamaktadır.

‘Yerel özerklik/yerel demokrasi’ kavramlarının HDP/DBP’li üyeler dışında büyük bir çoğunluk tarafından ‘Demokratik Özerklik’ olarak algılandığı da belirtilebilecek bir ortaklıktır. AKP,  CHP ve MHP’li üyelerin başka hiçbir konuda anlaşamasalar dahi bu konuda verdikleri yanıtlar benzerlik göstermekte ve bu konu   ‘bölünmeyle’ ya da ‘Kürt Hareketi’ ile ilişkilendirilmektedir. Bunun tersini düşünen az sayıda üye vardır.

Farklılıklar, İyi Örnekler:

Araştırma bulguları bütün yasal ve kurumsal ortak altyapı koşullarına karşın, modelin,  her büyük şehirde, o ilin sosyolojik yapısı, kültürel ve tarihsel birikimine göre oluşmuş farklı siyasal tercihlere bağlı olarak işleyişinde çeşitlilik olduğunu da bize göstermektedir.  Bu farklı işleyişler bir bakıma daha demokratik bir modelin oluşumu için yapılması gerekenler için ipuçlarını da kendi içinde barındırmaktadır.

AKP’nin hem belediye başkanlığına, hem de mecliste ağırlıklı bir çoğunluğa sahip olduğu Konya, Samsun, Erzurum, Bursa, Gaziantep gibi illerde tekçi bir iktidar yapısı gözlenmektedir.  Bu belediyelerde eksik temsil edilen muhalefet partilerinin meclis üyeleri karar alma mekanizmasından neredeyse dışlanmış durumdadırlar ve kararlar “Güçlü Başkan” ın ağırlığını taşımakta ve merkezi hükümetin hakimiyeti dikkat çekmektedir. Çoğunluk partisi üyeleri merkezi hükümetle uyumlu ilişkilerin yerel hizmetlerin yürütülmesinde özellikle kaynak bulma açısından avantajlı olduğunu vurgulamaktadırlar.

Muhalefetin Belediye Başkanlığı’nı elinde bulundurduğu Adana, İzmir, Diyarbakır ve Eskişehir’deki uygulamalar birbirinden önemli ölçüde farklıdır. Belediye Başkanı’nın MHP’li olduğu Adana’da mecliste üç parti temsil edilmektedir ve hiçbiri mutlak çoğunluğa sahip değildir. Büyükşehir meclislerindeki üye dağılımı sebebi ile komisyonlar  da daha demokratik olarak oluşmaktadır.  Bu nedenle de Adana’nın zorunlu olarak koalisyonla yönetildiğini söyleyebiliriz. İhtisas komisyonları “müşterek komisyonlar” olarak adlandırılmaktadır. Bu demokratik uygulamaların, siyasal aktörlerin niyetinden çok  “parçalı iktidar yapısı” ile ilgili olduğu vurgulanmalıdır. Belediye başkanının CHP’li olduğu Eskişehir’de ise Büyük Şehir Belediye Meclisi”nde çoğunluk AKP’lidir. Bu durumda “Güçlü Başkan” uygulaması ön plana çıkmaktadır. Ancak burada muhalefet daha rahat hareket etmektedir. Meclis toplantıları TV’de yayınlanmakta ve hiçbir ilde olmadığı kadar Başkan’a yönelik eleştiriler açıklıkla yapılmakta ve tüm komisyonlarda AKP’liler çoğunluktadır.

Diyarbakır ve İzmir hem başkanlık hem de meclis çoğunluğunun muhalefette olduğu iki ildir ve Ankara ile ilişkilerin sorunlu olduğu ifade edilmiştir. DBP’nin çoğunlukta olduğu Diyarbakır, hem katılım hem de eşbaşkanlık sistemi ile diğer illere oranla kadın temsilinin fazla olduğu bir il olarak göze çarpmaktadır. Ancak başka grupların temsili, farklı tercihlerin kararlara yansıması açısından bu ilde de çoğunluğun tercihlerinin belirleyici olduğu söylenebilir. CHP’nin çoğunluğunun olduğu İzmir’de ise ortaya çıkan en önemli mesele merkezi hükümet ve valilikle olan sorunlar olarak belirtilmiştir. Buna karşılık aday belirlemeden başlayarak meclisteki işleyiş ve katılımcı mekanizmalar açısından demokratik bir arayışın var olduğu da gözlenmektedir.

Öneriler

Büyükşehir belediye meclisleri üzerine yapılan bu araştırma öncelikle bu alanda yeterli araştırmanın ve verinin olmadığını ortaya koymuştur. Her ilin kendi tarihi ile ilgili araştırmalar ve il arşivlerinin oluşturulması, genç araştırmacıların bu alanda çalışmalara yönlendirilmesi bu yönde atılabilecek önemli adımlardır.

Yerel seçimlerde uygulanan sistemin yerel temsili arttırıcı bir şekilde yeniden düzenlenmesi gereklidir. Temsil tabanının genişletilmesi için seçim sisteminde değişiklik yapılarak, nisbiliği arttırıcı düzenlemeler getirilmelidir.

Yerel demokrasinin gelişmesi açısından merkez-yerel ilişkilerinin yeniden düzenlenmesi gerekmektedir. Özellikle son yıllarda merkeze alınan kent planlaması ve büyük projelerle ilgili yetkilerin yeniden yerel düzeye devredilmesi bu konuda atılabilecek ilk adımlardan biridir. Yerel düzeye daha fazla yetki ve özellikle kaynak devri bir zorunluluk haline gelmiştir.

Büyük şehir modeli yerine yerinden yönetime dayanan bir düzenleme getirilmesinin tartışılması gerekmektedir. Büyük şehir modelinin özünde bulunan hiyerarşik yapının değiştirilerek, büyük şehir-ilçe belediyesi ilişkilerinde farklı yetki alanlarının netleştirilmesi ve büyük şehrin vesayetinin azaltılması doğrultusundaki düzenlemelerin yapılması önerilebilir. Bunun yanı sıra “güçlü başkan – zayıf meclis modelinin değiştirilmesi ve hiyerarşik ilişki yerine yasama ile yürütme arasında güçler ayrılığına dayanan bir düzenlemenin getirilmesi gereklidir.

Komisyonlar açısından yerel demokrasinin daha etkin olarak sağlanması için ihtisas komisyonlarının, özellikle de imar ve bayındırlık komisyonunun daha şeffaf ve yönetişim ilkelerine -meslek odaları, ilgili STK’lar, muhalefet temsilcileri- uygun çalışmasını sağlayacak düzenlemeler getirilebilir. Kent Konseyi ile Belediye arasındaki ilişkinin kurumsallaşması ve gerçekten katılımcı bir mekanizma olarak çalışabilmesi için gerekli yasal düzenlemelerin yapılması bu yönde atılacak önemli bir adımdır.

Büyük şehir düzeyinde yasal olarak karar alma organı olan belediye meclislerinin öneminin vurgulanması ve bu konuda kamuoyunda bir bilinç yaratılması gerekliliğidir. Halka daha yakın olan büyükşehir ve ilçe meclislerinin güçlendirilmesi ve etkinliğinin arttırılması Türkiye’de demokratik pratiklerin öğrenilmesi ve yaygınlaştırılmasına katkıda bulunacaktır.

*Pınar UYAN SEMERCİ
Siyaset Bilimi, Prof. Dr.
pinar.uyan@bilgi.edu.tr

Bir Cevap Yazın