Merkezi yönetimin bazı yetki ve sorumluluklarının ve bunları yerine getirmek için gerekli olan kaynakların yerel/bölgesel düzeyde halk tarafından seçilmiş kurumlara devredilmesi anlamına gelen yerelleşme (decentralization) ile demokrasi arasındaki ilişki yerelleşme literatüründe tartışılan bir konudur. Genel kanı yerelleşmenin demokratikleşme üzerinde olumlu bir etkisi olduğu ve özerk yerel yönetimlerin demokrasinin beşiği olduğu doğrultusundadır. Türkiye’de de yaygın görüş bu olmuştur.

 Merkeziyetçi bir yönetim geleneğine sahip olan Türkiye’de, Osmanlı Devleti’nin son dönemlerinden itibaren ademi merkeziyet (yerinden yönetim) talepleri zaman zaman dile getirilmişse de, bu tür talepler siyasal gündemin dışında tutulmuştur. Birinci Dünya Savaşı ertesinde dağılan bir imparatorluğun bir kısım toprağı üzerinde yeni bir ulus-devlet kurmaya yönelen kadrolar, homojen bir ulus yaratmak için önemli dönüşümler gerçekleştirirken yerelleşme, bölünme kaygılarına yol açmış ve ulusal birliğe bir tehdit olarak algılanmıştır.

Türkiye tarihinde yerelleşme ile ilgili yasal-kurumsal düzenlemelerin içeriği açısından farklı dönemlerden söz edilebilir. Ancak her durumda yerelleşmeye yönelik reformların gerisindeki esas kaygının demokratikleşme değil, hizmette etkinlik artışı olduğunu ve kurumsal düzenlemelerin merkezdeki siyasal elit tarafından gerçekleştirildiği ve çeşitli toplumsal güçlerin reform sürecinde etkili olamadıkları gözlenmektedir.

Merkeziyetçi dönem

Birinci dönem, 1923’ten 1980’lere kadar süren siyasal olduğu kadar idari açıdan da merkeziyetçi bir dönemdir. 1930 tarihli 1580 sayılı Belediye Kanunu, seçimle gelmiş kurumlar olarak belediyelerin görev alanını geniş tutmakla birlikte, o dönemde gerekli mali kaynakların sağlanması açısından belediyeler merkeze bağımlı kılınmış ve idari vesayet yoluyla da sıkı bir denetim altında tutulmuştur. Kentleşme düzeyinin düşük olduğu bu dönemde seçimle gelen yerel yönetimler güçsüz ve cılız kurumlar olarak varolmuş, yerel politika da merkeze tabi olmuştur. Bu dönemde kentin temizliği ile ilgili rutin işler dışında belediyelerin esas işlevi küçük ve orta ticareti denetleme olmuş, Belediye Meclisleri de esnafın ağırlıkta olduğu kurumlar olmuştur. Bu dönemde yerelleşme adeta bir tabudur.

Yerel demokrasi talebi/“Hizmette etkinlik” motivasyonu

 1960 sonrası yaşanan nüfus artışı, köyden kente göç, sanayileşme, kentleşme, vb. gibi önemli toplumsal dönüşümler, 1970’lerde  İstanbul, Ankara, İzmir gibi büyük kentlerin çevresine göç eden nüfusun yığılmasına yolaçmıştır. Bu grupların acilen çözülmesi gereken yol, su, elektrik, kanalizasyon, ulaşım gibi taleplerini varolan kaynaklarla  karşılamakta zorlanan Belediye Başkanları, yerel  yönetimlerin güçlendirilmesi  gereğini dile getirmişlerdir. Bu dönemde “yerelleşme” üzerindeki tabunun kalkmaya başladığını ve tartışmalarda bazı gruplar hizmette “etkinlik” artışı gereğini vurgularken bazı grupların da kararlara yerel halkın katılımının arttırılmasını ve yerel demokrasinin geliştirilmesini talep etmişlerdir.

Yerelleşme doğrultusundaki düzenlemeler açısından ikinci dönem 1980’lerden 2004-2005’e kadar süren yerel yönetimlerin mali kaynaklarının arttırıldığı ve merkezin bazı yetkilerinin yerel düzeye aktarıldığı dönemdir.  Bu alanda ilk düzenlemelerin 12 Eylül sonrası askeri rejim döneminde yapılması ilginçtir.  Büyük şehirlerde asayişi ve düzeni sağlamaya öncelik veren askeri rejim, belediyelerin gelirlerini arttırarak bu kurumları mali olarak güçlendirmiştir. Buradaki temel motivasyonun hizmette etkinlik olduğu açıkça görülmektedir.

1984’te Özal hükümeti döneminde Büyük Şehir Belediyelerinin kurulması ile ilgili yasa ve 1985 tarihli İmar yasası yerel yönetimlere yetki ve kaynak devrini daha da arttırmıştır. Yerelleşme doğrultusunda yapılan düzenlemelerle yerel politikanın önemi artarken yerel demokrasinin gelişmesi açısından önemli sorunlar olduğu görülüyor. Reformun gerisindeki esas motivasyon kentsel hizmetlerde etkinlik artışı yoluyla parti için yeni kadro devşirmek olduğundan, yerelleşme temsil ve katılımcılığı arttırmak yerine korumacılık ve kollamacılık mekanizmalarının hakim olduğu siyaset yapma biçimini yaygınlaştırmıştır. 1990’larda Refah Partisi 2000’li yıllarda da Adalet ve Kalkınma partisinin aynı mekanizmaları kullanarak kentsel hizmetleri seçmen tabanı oluşturmakta başarılı bir biçimde kullandığı görülmüştür.

Bu noktada toplumdan gelen katılım ve demokratikleşme taleplerinin de meslek örgütlerinde ve STK’larda yer alan eğitimli, kentli orta sınıflarla sınırlı olduğunu belirtmek gerek.  İktidarda bulunan partinin seçmen tabanının çoğunluğunu oluşturan çevredeki yoksul kesimlerin sosyal yardımlarla yaşamını sürdürdüğü ve demokrasi veya kentli hakları gibi konularla ilgili olmadığı da gözlenmektedir.

AB süreci ve yerel demokrasi

Üçüncü dönem 2004-2005’te AB sürecinde gerçekleştirilen ve ilk kez katılımın arttırılması ve yerel demokrasinin geliştirilmesi doğrultusunda yapılan düzenlemelerin yer aldığı ve 2010’lara kadar süren dönemdir. Katılımcı mekanizmaların en önemlisi yerel düzeydeki çeşitli grupların temsilcilerinden (Ticaret ve Sanayi Odaları, sendikalar, üniversiteler, ilgili STK’lar, siyasal partiler, muhtarlıklar, yerel kamu kuruluşları) oluşan Kent Konseyi olmuştur. Temel işlevi “şehir vizyonu geliştirme, adalet ve eşitliği korumak, yerel bilinci geliştirmek, çevre bilinci, sosyal yardım ve işbirliği, açıklık, sorumluluk, hesap verme ve katılımı teşvik ederek sürdürülebilir yerel kalkınmaya katkıda bulunmak” olarak tanımlanan Kent Konseyinin kararlarının, Belediye Meclisinin gündemine alınması öngörülmüştür. Ayrıca bu dönemde AB ‘nin projelere verdiği fonlar ve hibeler de yerel yönetimlerin güçlenmesine yol açmıştır. Ancak, uygulamada Belediye Başkanlarındaki güç yoğunlaşmasının sürmesi katılımın sınırlı olmasına yol açmıştır.

Yerel demokrasi talebi, kentsel muhalefet ve yeniden merkezileşme

2010’lu yıllara gelindiğinde katılım ve demokratikleşme talepleri yaygınlaşmış ve kentsel muhalefet ortaya çıkmıştır. Ancak, merkeze hakim olan siyasal iktidar 2012 Aralık ayında çıkardığı 6360 sayılı yasayla yerelleşme eğilimini tersine çevirerek merkezileşmeye yönelmiştir. 15 Temmuz darbe girişimi sonrası Olağanüstü Hal döneminde yapılan düzenlemeler ve 16 Nisan referandumu ile getirilen yeni hükümet sistemi ile merkezileşme sürerken yerel yönetimlerin güçlendirilmesine yönelik yerelleşme talepleri gündem dışına itilmiştir.

Yerelleşme ve demokratikleşme?

Türkiye örneği, yerelleşme doğrultusundaki reformların her zaman demokratikleşmeye yol açmayabileceğine işaret etmektedir.  Yerelleşmenin demokratikleşmeden çok önceden gerçekleştiği

Batı Avrupa örneğine dayanan bu ilişki, geç modernleşmiş ya da komünizm sonrası toplumlar bağlamında geniş ölçüde sorgulanmaktadır.  Bu tür ülkelerde yerelleşme ile demokratikleşme arasındaki ilişkinin doğrudan olmadığı ve özerk yerel yönetimlerin her zaman demokrasi ile birlikte gitmeyebileceği doğrultusunda gözleme dayanan görüşler de  tartışılmaktadır.

Demokrasi tanımı, belirli aralıklarla yapılan seçimlerle işbaşına gelen temsili kurumlar, iktidar değişikliği olanağı, azınlıkların ve muhalif grupların görüşlerini ifade etme hakkının ve temel hak ve özgürlüklerin korunması gibi ilkeleri içerir. Demokratik bir yönetimin temel ilkeleri ise temsil, katılım, şeffaflık, sorumluluk, taleplere duyarlılık, hesap verme ve hesap sorma olarak özetlenebilir.

Gerçek bir yerelleşme ise, hem idari hem de mali özerklik içerir. Bir başka deyişle halkın seçtiği yerel/bölgesel kurumlara merkezin bazı yetkileri ve sorumlulukları devretmesi aynı zamanda merkezden devredilen mali kaynaklar ve yerel/bölgesel yönetimlere kaynak yaratma olanağının tanınması ile birlikte gider. Bu tür bir yerel özerklik halkın güçlenmesine yol açabilir. Ancak, yerel özerkliğin her durumda halkın güçlenmesine ve dolayısıyla demokratikleşmeye katkıda bulunmayacağını da gözlemliyoruz.

Bu noktada yerelleşmenin farklı boyutları olduğunu vurgulamak gerekiyor. Birincisi, politikaların belirlenmesi ve uygulanma kapasitesi ve mali ve teknik kapasiteyi de içeren yerel/bölgesel yönetimlerin özerklik düzeyidir. Bu açıdan bakıldığında yerelleşme demokratikleşmeden bağımsızdır. İkinci boyut demokratikleşme boyutudur, bir başka deyişle bu özerkliğin halk tarafından seçilmiş yerel organlar tarafından kullanılmasıdır. Üçüncü boyut ise merkezi hükümetin yerelleşme ile ilgili yasal ve kurmusal düzenlemelerin tasarlanmasında ve uygulanmasındaki rolü ile ilgilidir. Sadece merkezdeki siyasal elitin gerçekleştirdiği düzenlemeler demokratikleşme kaygısı taşımayabilir. Çeşitli toplumsal aktörlerin ve grupların bu sürece dahil edilmesi demokratikleşme için önkoşuldur. Sonuç olarak, yerelleşmenin yerel güçlerin iktidar alanını genişlettiğini ama sorumlu ve duyarlı bir yönetime yol açmayabileceğini,  güçsüz olan azınlık grupların taleplerinin dışlandığı durumlarda demokratikleşmenin eksik kalabileceğini söyleyebiliriz.

Yerelleşme doğrultusundaki düzenlemelerin demokratikleşmeye katkıda bulunabilmesi için öncelikle motivasyonun sadece hizmette etkinlik değil,  farklılık taleplerine cevap verme anlamında demokratikleşme olması gerekir. Bunun yanında kurumsal düzenlemelerin niteliği de önemlidir, ki bunlar özerkliği sınırlayarak yerel demokrasinin gelişmesini engelleyebilir. Ayrıca, söz konusu toplumdaki devlet-toplum ilişkileri yerelleşme ile demokratikleşme arasındaki ilişkiyi etkileyebilir. Örneğin,  devletin hakim olduğu bir siyasal gelenek varsa demokratikleşme çok kolay olmaz. Aynı ülke içinde bölgeler arasındaki farklılıklar da önemlidir. Aynı yasal-kurumsal düzenleme, bölgelerin tarihsel, ekonomik ve kültürel niteliklerine göre farklı işleyebilir ve farklı sonuçlara yol açabilir.

Yerelleşme deneyiminin demokratikleşme deneyimine olan ihtiyacı

Türkiye’nin yaklaşık bir asır süren deneyimi yerelleşme ile demokratikleşme arasındaki ilişkinin doğrudan olmadığını, hizmette etkinlik kaygısıyla yapılan yerelleşme reformlarının yerel demokrasinin gelişmesine zorunlu olarak yol açmadığını göstermektedir.  Toplumsal grupları dışlayarak reform sürecini tek başına gerçekleştiren merkezdeki elitin yaptığı yasal-kurumsal düzenlemelerin içeriği de daha çok etkinlik artışı hedefine yönelik olmuştur. Bu noktada, yerel yönetimlerle ilgili düzenlemeler yanında seçim kanunu ve siyasal partiler kanununun da demokratikleşme açısından önemli olduğunu vurgulamak gerek.

Türkiye’deki seçimler ve siyasal partilerle ilgili düzenlemeler yerel demokrasinin gelişmesini engelleyici hükümler içermektedir. Bunlardan en önemlisi yerel seçimlerde uygulanan %10 kesme baraj, küçük partilerin, azınlık grupların temsilini engellemekte ve seçimlerde çoğunluğu alan partinin belediye meclislerinde fazla temsiline yol açmaktadır. Belediye başkanı seçiminde en fazla oyu alanın seçilmesi de seçmenin çoğunluğunun desteklemediği bir adayın seçilmesi ve geniş grupların taleplerinin dışlanması sonucunu doğurmaktadır.

Uzak bir olasılık olarak Türkiye’de yerel demokrasi

Türkiye’deki mevzuat, örneğin sadece tek bir kentte örgütlenmiş siyasal partinin, ya da yurttaş inisiyatifi gibi oluşumların seçime katılmasına olanak tanımamakta ve yerel seçimler ulusal düzeyde örgütlenmiş siyasal partilerin hakimiyetinde yapılmaktadır.  Onbeş yıldır iktidarda olan Adalet ve Kalkınma Partisi’nin yerel yönetimlerin de büyük bir bölümünde, hem belediye başkanlığına hem de belediye meclisine hakim olması, pratikte çoğulculuk yerine “çoğunluğun hegemonyası”na yol açmıştır. Tarihsel olarak devlet-toplum ilişkilerinde devletin hakim olduğu bir siyasal gelenekle birlikte düşünüldüğünde bu durum yerelleşmenin sınırlı olmasına yol açarken yerel demokrasinin gelişmesi de uzak bir olasılık olarak görünüyor.

*Nihal İNCİOĞLU
Siyaset Bilimi, Prof. Dr.
nihal.incioglu@bilgi.edu.tr