İnternet üzerinden 25 Ekim 2018 günü Dünya Bankası (DB) etkinliklerine ilişkin “Afetle Karşılaşmazdan Önce: Türkiye’den Alınacak Yedi Ders” başlıklı bir duyuru geldi.[1] Duyuruda İstanbul’un depreme hazırlanması gerekçesiyle ülkece borçlandırıldığımız (güncel değerle 12 milyar TL üstünde bütçeli) İSMEP projesi (2006-2019) konu edilmekte. Proje amacının, “kurumsal ve teknik kapasitelerin geliştirilmesi, acil durum etkinliklerinin eşgüdümü, hastane ve okullar gibi kamu tesislerinin güçlendirilmesi, yapı yönetmeliklerinin uygulanmasının sağlanması” olduğu tanımlanmakta. Açıklamalara göre, DB yanı sıra Avrupa Yatırım Bankası, Avrupa Konseyi Kalkınma Bankası, İslam Kalkınma Bankası bu bütçeye doğrudan katkı vermişlerdir. Duyuruda, bu projenin (sözde) ‘bağımsız bir değerlendirme grubu’ (IEG) tarafından hazırlanan 62 sayfalık raporuna da gönderme yapılmaktaydı.[2]
Yakından irdelenince…
Haziran 2018 tarihli rapora göre bu bütçe, projenin dört bileşeni olan A- acil durum iletişim sistemi, yönetim merkezi ve eğitimi (%15); B- kamu yapıları güçlendirme ya da yenileme ve tarihi yapılar için teknik yardım (%82); C- kimi belediyelere destekler (%1); C- proje yönetimi (%2) oranlarında dağılmıştır. Acil durum komuta iletişim sistemleri ile arama kurtarma kapasiteleri geliştirilmiş, 300 kadar okul (İstanbul’da %10) yenilenmiş, 600 kadarı güçlendirilmiştir. Ayrıca 18 kamu yapısı güçlendirilmiştir. Seçilen 2 pilot belediyede ikişer milyon dolar ile imar yönetim ve iletişim sistemleri kurulmuştur. Proje yönetim maliyetleri ise yılda 20 milyon TL kadardır ki raporda bunun yüksek ücretler oluşturduğu tanımlanmakta (s. 14).
Değerlendirme raporu, projenin amaçları ile uygulama etkinlik ve verimliliğinin önemli bir başarı gösterdiğini ileri sürmekte ve DB ile proje yönetimini aklamakta. Büyük bir başarı olduğu savlanan bu projeye, İstanbul’un ve Türkiye’nin çıkarları ile uluslararası risk yönetiminin ilke ve gerekleri açısından bakacak olursak buna katılmak zorlaşır. Projenin meşruiyetini, kaçırdığı fırsatları, yarattığı sorunlar ve yanıltıcı etkileri, verimlilik ve sürdürülebilirliğini irdelemek gerekiyor.
Öncelikle, projenin amaç ve kapsamının belirlenmesi ve bir proje kadrosunun oluşturulması gibi ön konuların hangi çerçevede, hangi kesimlerin bilgi ve görüşleri ile kararlaştırıldığı tartışmalıdır. DB, parasal gücüne dayanarak, İstanbul için risk yönetimine ilişkin reçeteler oluştururken geniş bir düşünce platformundan yararlanma yolunu dışlamıştır. Bu kapsamdaki bir projeye DB tarafınca ilk kez girişildiği, değerlendirme raporunda belirtilmekte (s.4). Gerek DB gerekse proje biriminin, İstanbul’un risklerinin geniş kapsamını ve risk belirleme ve azaltma amacıyla daha önce yapılmış çalışma ve önerilerini irdeleyip irdelemedikleri belirsiz kalıyor.
Kapsamı baştan dar tutulmuş görünen bir proje için Hazine güvencesiyle Türkiye borçlandırılmış, uygulama sürecindeki karar ve harcamalara ilişkin saydamlıkta ise yetersiz kalınmıştır. Ayrıca raporda açıklandığı gibi (s.vii) tekrarlanabilir bir yöntem geliştirilememiştir. ‘Yap işlet devret’ yöntemiyle gerçekleştirilen köprüler, tüneller gibi büyük altyapı projelerinde gerçek maliyetler bunları hiç kullanmayanlara nasıl aktarılıyorsa, borçlarla yürütülen bu projenin maliyeti de faizleriyle birlikte tüm topluma yüklenmektedir. Üstelik enflasyon azdırılmakta, projeden yarar bulamayan İstanbullu büyük çoğunluğun canları da tehlike karşısında açıkta bırakılmakta. Sağlanan bu dev kaynakla yurt içinde hangi kesimler, hangi yerel kaynaklar ve bilgi gücü aynı hedef doğrultusunda harekete geçirilebilir düşüncesi akıllara gelememiştir.
Tartışılabilir öncelikler
Afet yönetiminde uluslararası yaklaşım, afet öncesi risk azaltmaya öncelik verir. Bu konu projede söylemde kalmış görünüyor. Bir kaç hastaneyi ve İstanbul okullarının %10’u kadarını yenileme çalışmaları risk azaltma başarısı olarak gösterilmektedir. Tasarımı nitelikli bir kaç okul yapısı elde edilmiştir. Ancak raporda da belirtildiği gibi (s.1) bu yapılar aynı zamanda acil sığınma birimleridir (s.23). Bu yapılara ve acil hizmetlere bütçenin %97’si ayrılmıştır. Toplumsal farkındalık çalışmaları da yine acil durumda ortaya çıkacak koşullara yöneliktir. Bu nedenle, afet öncesi kentsel risk azaltma kavrayışına yeterince sahip çıkılamadığı anlaşılır. İster risk azaltma, ister acil durum görevlisi olsun, kent bütünü içinde az sayıdaki yapının seçimi özel kriterler gerektirir. Azınlık sayıdaki okulun güvenli kılınması, toplumsal olumsuzluklara da yol açar. Okullara öncelik vermek her iki açıdan da önem taşır. Ancak bunu ayrışmalar yaratmadan, komşumuz İran’ın öz kaynaklarıyla geliştirdiği DRES projesi ile yaptıkları ve uluslararası ödüller aldığı gibi, tüm kentsel ve kırsal okulları kapsayarak yürütmek gerekir.
Proje, şehri yalnızca tekil yapılardan oluşan bir yığın olarak algılamaktadır. Oysa kentin karmaşık risk sektörleri yapısı kapsamında, acil durum görevlisi tesislerin önem derecesine ilişkin bir sistematik kurulmalıdır. Okullar örneğinde, yapının ve zemin koşullarının, çevredeki konut stokunun durumu, yerel topluluğun özellikleri ve hizmet yelpazesi genişliğine göre öncelikler belirlenir. Hastaneler için ise, öngörülen depremde hizmet menzilinde kalan yapı stokundan kaç ağır yaralı çıkacağı hesaplanır. Ayrıca, hastaneler arasında dayanışma ve eşgüdüm kurulması hedeflenir. Raporda bu tür kriterlerin kullanıldığı görülmüyor. Acil durum hazırlıklarında yalnızca arama kurtarma ekiplerinin donatılması ile yetinilemez. Hastane, okullar ve altyapı gibi tesisler topluca bir güvenli sistem işleyişi geliştirmelidirler. Bu açıdan, proje bir acil durum stratejisi içeriğine de sahip değildir. Gerek yapı birimleri seçimi, gerekse yapılması düşünülen diğer çalışmalar, tutarlı ve bir yöntem göstermiyor. Bunlar, esinlenildiği ileri sürülen (s.25) İstanbul Deprem Master Planı’nda (İDMP, 2003) yer alan kentsel ana sakınım planına benzer bir projeler ailesi de oluşturamıyor.
İSMEP projesi, depreme karşı önlem alma çalışmalarının ancak bağımsız bir teknik kadro ile yerine getirilebileceği anlayışını beslemekte. Oysa sakınım planının önceliği, yerel toplulukları bir seferberlik içine çekebilmek ve kapsamlı risk azaltma programlarını uygulamaktır. Sakınım yaklaşımında kaynaklar yalnızca yapılara gömülmez, başka kaynakların da etkinleştirilip çok yönlü önleyici yatırımlar yapmaları özendirilir. Bu bağlamda İDMP çalışmasının hangi düşünce ya da yönteminden yararlanıldığını anlamak olanaksız kalıyor. Rapor, projenin İstanbul’un en büyük riskini oluşturan konut kesiminde risk azaltma konusuna girmemesini, güncel dönüşüm girişimlerini eleştirerek adeta haklı gösterme çabasında (s.42).Oysa İDMP yaklaşımından esinlenme, konut stokunda toplu yenileme yöntemlerinin -en azından pilot projelerle- uygulanması yoluyla sağlanırdı.
Proje, uluslararası risk azaltma politikasının önceliklerinden uzakta, yalnızca finans kuruluşlarının beklentileri uyarınca, sağlanan kaynakları bir an önce tüketip geri ödeme dönemine girilmesine odaklanmıştır. Proje, toplumun risk yönetimi için örgütlemesini sağlamak yerine, toplumu dışlayan bir teknokrat yaklaşım niteliğinde. Oysa İstanbul, risk kültürünün en kolay yeşertilebileceği bir ortam oluşturmaktadır. Bu açıdan büyük bir fırsat kaçırılmış olmakta. Projenin verdiği belki en büyük olumsuzluk “nasıl olsa İstanbul için önlemler alınıyor; başka bir şey yapılması gerekmiyor” varsayımını beslemesidir. İkinci bir açıdan “bu işleri bizim kamu kurumları yapamaz” yetkinlik çarpıtması ve gizil kanısına yol açılmakta. Kimi uygulamalar bize nelerin yapılmamasını çok iyi öğretir. İSMEP projesinin belki en önemli yararı, İstanbul’un deprem stratejisinde nelerle yetinilmemesi gerektiğini öğretmesi olmuştur.
İstanbul, deprem ve iklim değişikliğinin getirdiği çoklu tehlike potansiyeli, kaçak yapı stoku, yetersiz altyapısı, niteliksiz çevre, katılım kültürüne yabancı yönetimleriyle bugün dünyanın en büyük risk ortamlarından biridir. Dört üniversitenin ortak çalışması İDMP önerilerini rafa kaldırıp uygulamayan yönetimlerce, toplum katılımı ve yerel işleyişler dışlanmış, yatırımlar hızlandırılıp açık alanlar yapılaştırılarak risklerin katlanmasına yol açılmış, İstanbul’un güvenliği borçlanma yoluyla bir başka akla teslim edilmiştir. Doğru zamanda doğru deprem stratejisi kurulamaması pişmanlıklar yaratacak tarihi bir İstanbul yazgısı olmamalıydı.
*Murat BALAMİR
Prof.Dr., Şehir ve Bölge Planlama
balamirm@metu.edu.tr
[1] http://www.preventionweb.net/english/email/url.php?eid=61642
[2] IEG WB (2018 Haziran) IstanbulSeismic Risk MitigationandEmergencyPreparedness Report; Project PerformanceAssessment Report, No. 127522;