Deniz Ş. Sert – Göçün Kentsel Yönetişimi: Avrupa’dan Örnekler ve Türkiye

2013-2016 yılları arasında Avusturya Bilimler Akademisi (Avusturya), Erasmus Üniversitesi Rotterdam (Hollanda), Göteborg Üniversitesi (İsveç) ve Özyeğin Üniversitesi (Türkiye) olarak Orta ve Doğu Avrupa Kaynaklı Göçün Kentsel Sonuçları ve Yönetimi,[1]başlıklı bir proje gerçekleştirmiştik. Uluslararası Urban Europe Ortak Programlama İnisiyatifi kapsamında, Türkiye ayağı TÜBİTAK tarafından fonlanan projede (Proje No. 113K021), dört ülke içerisinde iki kentsel alan seçilerek üç aşamalı bir araştırma planı izlenmişti. Buna göre, Avusturya’da Linz ve Viyana, Hollanda’da Lahey ve Rotterdam, İsveç’te Stockholm ve Göteborg, Türkiye’de de Edirne ve İstanbul kentsel bölgelerine odaklanmıştık. O dönemde Türkiye’nin Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu daha yeni çıkarılmıştı ve Göç İdaresi Genel Müdürlüğü yeni kurulmaktaydı. Projenin asıl odağı Balkanlar’dan gelen göç hareketleri olmasına rağmen, Türkiye özelinde Suriyelilerin sayılarında daha o dönemde görülen hızlı artış yüzünden neredeyse tüm odağımız, genel olarak göçün yönetişimi nasıl ve nasıl olmalı sorularına evirildi.

Araştırma raporlarının sağladığı bulgular

Projeden üç adet karşılaştırmalı araştırma raporu elde edildi. İlk raporda, sekiz kentsel alanda, Orta ve Doğu Avrupa kaynaklı göçün kapsamı ve farklılaşan göç türleri incelenirken (Sert 2014); ikinci raporda, belirlenen farklı göç türlerinin sosyoekonomik, sosyokültürel ve hukuki-politik etkileri analiz edildi (Reeger ve Enengel 2015). Projenin üçüncü karşılaştırmalı raporu ise müteferrik göç türlerinin sekiz kentsel bölgede belirlenmiş farklı etkilerini, işgücü piyasası, barınma, dil, eğitim, kayıt ve sosyal güvenlik başlıkları altında toplayarak kamu, uluslararası örgütler, özel sektör ve sivil toplumun bu alanlarda göçün etkilerini yönetmek için yaptıkları çalışmaları incelemekteydi. Burada, hala geçerliliğini koruması ve önemi bakımından, özellikle bu son raporun genel bulgularına odaklanmanın yerinde olduğunu düşünüyorum.

Göç konusunda yönetişim yaklaşımlarının ve politikalarının geliştirildiği çok katmanlı bir çerçevenin araştırılmasında dört yönetişim kategorisinin varlığı sorgulanabilir: ayrışık yönetişim (decoupling), yukarıdan aşağı yönetişim (top-down governance), çok katmanlı yönetişim (multi-level governance) ve ağ yönetişimi (network governance). Bu amaçla, her bir alanda faaliyet gösteren kurumlar ve bunların ilişkileri, işbirlikleri, iletişim ve etkileşimlerini incelemek; politikalar ve iletişim ağlarını haritalandırmak gerekir. Bizim öngördüğümüz modelde de Avrupa Birliği, ulusal, bölgesel ve yerel olmak üzere dört düzleme odaklanmıştık. Metodolojik olarak karma yöntem yaklaşımı altında siyasa belgelerinin ve ilgili mevzuatın taranması, kartopu örneklem ile yapılan yarı yapılandırılmış uzman görüşmeleri ve odak grubu çalışmaları yaptık ve o dönemde görüşmeler, kamuya bağlı farklı idari organlar, sivil toplum kuruluşları, çıkar grupları, sosyal paydaşlar ve uzmanlardan oluşan geniş bir grup ile gerçekleştirildi. Temel olarak, kurum yetkililerine alanlarında en çok hangi kurumlarla işbirliği yaptıkları ve işbirliklerinin içeriği hakkında sorular yöneltildi.

Ana hatlarıyla bakıldığında, araştırma bulgularının en önemli sonuçlarından biri göçün yönetişimi konusunda Avrupa Birliği kurumları ile bölgesel kurumların geri planda olduğunun ortaya çıkmış olmasıdır. Proje kapsamındaki Avrupa Birliği üyesi ülkelerde dahi, sahaya inildiğinde Avrupa Birliği’nin görünürlüğü çok azdır. Beklentinin aksine, ulusal mevzuat kapsamındaki yerel seviyedeki kurumlar sahada daha etkin bir yönetişim ağı oluşturmuşlardır. Buna göre bütüncül bir tablo içinde Avrupa Birliği düzeyini de içeren çok katmanlı bir yönetişim modelinin olmadığı görülmüştür. Proje kapsamındaki dört ülkede göçün yönetişimi ulusal seviyeden ibaret kalmakta; ilgili meseleler, genellikle kendi başlarına politika alanları olarak görülmeyip, daha genel devlet politikalarının alt bölümleri olarak ele alınmaktadır. Orta ve Doğu Avrupa kaynaklı göçü gerçekte Avrupa vatandaşlarının göçü olarak düşündüğümüzde, uluslar-üstü, güçlü politikalar geliştirilecek bir Avrupa Birliği varlığının görülmemiş olması ilginç bir bulgudur.

Ülkeler arasında farklı yönetişim yaklaşımları

Farklı konular üzerinden incelendiğinde, örneğin işgücü piyasasına bakıldığında, genellikle ulusal düzeyin otoritesi altında ancak yerel olarak geliştirilen belirli yönetişim yaklaşımlarının olduğu söylenebilir. Ülkeler arasında ise ciddi farklılıklar mevcuttur. Buna göre, İsveç’teki işgücü piyasasına dair göçmen politikaları yoksul göçmenler üzerine odaklanırken; Avusturya Orta ve Doğu Avrupa’dan gelen göçmenleri bir şekilde düzenli işgücü piyasasına yönlendirmek için çabalamaktadır. Çok katmanlı yönetişim anlayışı işgücü piyasası ile ilgili politikalar için ortak bir yaklaşım olarak göze çarpmaktadır. Konut ve barınma konusunda ise, Hollandalı siyasa yapıcılar Orta ve Doğu Avrupa’dan gelen göçmenlerin nerede kalabileceklerine ve barınma koşullarına vurgu yaparken; İsveçli politikacılar enerjilerini neredeyse tamamen evsiz ve ihtiyaç sahibi göçmenlere yöneltmiş ve stratejiler geliştirmiştir. Dil ve eğitim alanında, proje dahilindeki tüm ülkelerde göçmenlere yeterli dil eğitimi verilmesinin önemi bilinmesine rağmen bir eksiklik göze çarpmaktadır. Özellikle Avusturya, Hollanda ve Türkiye’de göçmenlerin eğitim ihtiyaçlarına dair özel politikalar geliştirilmemiştir. Kayıt meselesinde ise neredeyse her kentsel bölgede “kayıt-olmama” sorunuyla mücadele edilmektedir. İsveç ve Hollanda’da uzun dönemli düzenli kayıt işlemlerinin yanı sıra, kısa süreli işgücü için özel kayıt işlemleri geliştirilmiştir. Sosyal güvenlik konusundaki politikalar sıklıkla ulusal düzeydeki hükümetler tarafından uygulanmaktadır. Bölgesel ve yerel düzeydeki paydaşların, örneğin barınma ve ekonomik yardım gibi acil konularda, önemli roller aldığı görülmektedir.

Bütün bunları neden uzun uzun anlatıyorum? Bugün Türkiye’nin en büyük göçmen grubu olan Suriyelilerin %98’i geçici barınma merkezi olarak adlandırılan kamplar dışında, çoğunlukla kentlerde yaşamaktadır. Dolayısıyla göçün kentsel yönetişimi Türkiye için önemli bir gündem maddesi haline gelmiştir. Dört ülkedeki sekiz kentsel bölgeden çıkan sonuçlara göre göçün kentsel yönetişimi konusunda getirilebilecek öneriler nelerdir? Başlangıç olarak şu söylenebilir ki, göçün kentsel etkileri öncelikle yerel düzeyde hissedilmektedir. Bu yüzden eğitimsel, mali, personel ve benzeri kaynakların yerel düzeyde hazır olması gerekir. Bugün, geçici koruma statüsü altında kayıtlı Suriyelilerin oranı il nüfusu ile karşılaştırıldığında Kilis’te %81, Hatay’da %27, Gaziantep’te %22 ve Şanlıurfa’da %21 gibi yüksek oranlar ile karşılaşıyoruz. Bu oranlar birer sayı olmaktan ziyade, daha fazla insan ve daha fazla hizmete gereksinim demektir. Özellikle bu illerdeki belediyelerin hizmetlerinin aksamaması için bütçelerinin ciddi olarak yeniden gözden geçirilmesi önemli olacaktır.

Bu konuda atılması gereken başka bir adım da yerel yönetimlerin proje geliştirme kapasitelerinin artırılması olarak öne çıkmaktadır. Göç konusu özelinde Türkiye’ye kapsamlı fonlar sağlanmakta, ancak belediyelerin bu kaynaklara ulaşmakta zorlandıkları görülmektedir. Bu noktada, Türkiye’ye aktarılan fonlar konusunda bir parantez açmak isterim: Türkiye’de bulunan mülteci sayısının çok daha yüksek olmasına rağmen –ki, bugün Türkiye dünyada en fazla mülteciye ev sahipliği yapan ülke konumundadır- Lübnan ve Ürdün gibi yüksek sayılarda Suriyeli mültecinin bulunduğu diğer ülkelerle karşılaştırıldığında oransal olarak aktarılan uluslararası fonların çok daha düşük olduğunu görmekteyiz. Ayrıca aktarılan fonların da genel olarak uluslararası kurumlar üzerinden Türkiye’ye geldiği, bu kurumların ulusal partnerler üzerinden projelerini yürüttükleri ve tüm bu süreç içerisinde gerçek anlamda insanların hayatlarını iyileştirmek için harcanması gereken kaynakların eridiğini de saptıyoruz. Nitekim insanlarla birebir temasta bulunan yerel yönetimlerin proje kapasitelerinin artırılması konusunu yeni bir sektör yaratmak değil, saydam ve erişilebilir fon kaynağına ulaşım aracı olarak ele almak gerekir.

Son olarak; tanımlar, etiketlemeler ve algılamalar açısından bir uyum çabasına girilmesi elzem görülmektedir. Bu noktada da sahadan gördüğümüz deneyim, mahalle kavramının bir kimlik yaratmak açısından önemini göstermektedir. Diğer yandan, Türkiye’de yeni yeni oluşmaya başlayan yasal ve düzenleyici eylem unsurlarının, yerel yorumlamaya daha az kapsam kalacak şekilde artırılması önemlidir. Arzu edilen yönetişim çözümlerinin sağlanabilmesi için yakın izleme, değerlendirme, program geliştirme, servis platformları ve bilgi değişimi yolları mekanizmalarının oluşturulması gerekli görülmektedir. Türkiye’nin göç yönetişimi alanında ihtiyacı olan yeni bir bakanlık kurulması değil; yerel yönetimlerin süreçlere daha fazla dahil edilmesi olmalıdır…

*Deniz Ş. SERT
Siyaset Bilimi, Doç.Dr.,
denizsert@gmail.com


[1]IMAGINATION projesi ile ilgili daha detaylı bilgi için bakınız: http://project-imagination.net/ Proje bulguları ayrıca kitap olarak da basıldı: Peter Scholten & Markvan Ostaijen, Ed., Between Mobility and Migration: The Multi-Level Governance of Intra-European Movement, Springer, 2018 (Açık kaynak erişim: https://link.springer.com/book/10.1007/978-3-319-77991-1)