Can Hamamcı*
Yerel yönetim ve demokrasi kavramları sürekli olarak “çağdaş” ya da “batılı” olarak adlandırılan demokrasilerin, dolayısıyla bu gruptaki ülkelerin oluşturduğu uluslararası örgütlerin siyasal gündeminin bir parçasıdır.Yerel yönetim, kendi kendini yönetme erdeminin bir ifadesi sayıldığından demokrasi ve demokratikleşmenin vazgeçilmez öğesi olarak görülür. Çağdaş demokrasilerde yerel yönetimler demokratik çoğulculuğun en büyük güvenceleridir. Bu nedenledir ki; Avrupa Konseyi 1950’li yıllardan bu yana yerel yönetimlerin özerkliğinin güvence altına alınmasına özel bir önem vermiştir. Konsey, yerel yönetimlerin özerklik ilkesinin temel niteliklerini sürekli geliştirmiş ve 1985 yılında Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı kabul edilmiştir.
Türkiye Şartı 21 Kasım 1988’de imzalamış, 1991’de 3723 sayılı yasa ile onaylamış, 1992’de bir bakanlar kurulu kararı ile yürürlüğe koymuştur. Ancak Türkiye Şartı kabul ederken kimi maddelerine çekince koymuştur.
Türkiye’nin çekince koyduğu maddeler şunlardır: 4/6, 6/1, 7/3, 8/3, 9/4, 9/6, 9/7, 10/2, 10/3, 11. Aşağıda yanında açıklama bulunmayan maddeler Türkiye’nin onaylamış bulunduğu hükümlerdir. Ancak bu hükümler onaylanmış bulunmakla birlikte ilerde açıklanacağı gibi hükümetlerin keyfi yaklaşımlarıyla uygulamada ihlal edilmektedir.
Madde 1
Taraflar bu Şart’ın 12 maddesinde belirtilen şekil ve ölçüde kendilerini aşağıdaki maddelerle bağlı kabul edeceklerini taahhüt ederler.
Bölüm I
Madde 2 – Özerk yerel yönetimlerin anayasal ve hukuki dayanağı
Özerk yerel yönetimler ilkesi ulusal mevzuatla ve uygun olduğu durumlarda anayasa ile tanınacaktır.
Madde 3 – Özerk yerel yönetim kavramı
1 Özerk yerel yönetim kavramı yerel makamların, kanunlarla belirtilen sınırlar çerçevesinde, kamu işlerinin önemli bir bölümünü kendi sorumlulukları altında ve yerel nüfusun çıkarları doğrultusunda düzenleme ve yönetme hakkı ve imkanı anlamını taşır.
2 Bu hak, doğrudan, eşit ve genel oya dayanan gizli seçim sistemine göre serbestçe seçilmiş üyelerden oluşan ve kendilerine karşı sorumlu yürütme organlarına sahip olabilen meclisler veya kurul toplantıları tarafından kullanılacaktır. Bu hüküm, mevzuatın olanak verdiği durumlarda, vatandaşlardan oluşan meclislere, referandumlara veya vatandaşların doğrudan
katılımına olanak veren öteki yöntemlere başvurulabilmesini hiçbir şekilde etkilemeyecektir.
Madde 4 – Özerk yerel yönetimin kapsamı
1 Yerel yönetimlerin temel yetki ve sorumlulukları anayasa ya da kanun ile belirlenecektir. Bununla beraber, bu hüküm yerel yönetimlere kanuna uygun olarak belirli amaçlar için yetki ve sorumluluk verilmesine engel teşkil etmez.
2 Yerel yönetimler, kanun tarafından belirlenen sınırlar içerisinde, yetki alanlarının dışında bırakılmış olmayan veya başka herhangi bir makamın görevlendirilmemiş olduğu tüm konularda faaliyette bulunmak açısından tam takdir hakkına sahip olacaklardır.
3 Kamu sorumlulukları genellikle ve tercihen vatandaşa en yakın olan makamlar tarafından kullanılacaktır. Sorumluluğun bir başka makama verilmesinde, görevin kapsam ve niteliği ile yetkinlik ve ekonomi gerekleri göz önünde bulundurulmalıdır.
4 Yerel makamlara verilen yetkiler normal olarak tam ve münhasırdır. Kanunda öngörülen durumların dışında, bu yetkiler öteki merkezi veya bölgesel makamlar tarafından zayıflatılamaz veya sınırlandırılamaz.
5 Yerel makamların merkezi veya bölgesel bir makam tarafından yetkilendirildiği durumlarda, bu yetkilerin yerel koşullarla uyumlu olarak kullanılabilmesine yerel makamlara olanaklar ölçüsünde takdir hakkı tanınacaktır.
6 Yerel makamları doğrudan ilgilendiren tüm konulara ilişkin planlama ve karar alma süreçleri içinde, kendileriyle olanaklar ölçüsünde zamanında ve uygun biçimde danışılacaktır. (Bu madde Türkiye’de yürürlükteki mevzuata aykırılık taşımamaktadır. Özerk yerel yönetim sistemi için böyle bir uygulamaya gidilmesi zorunludur ve çekince anlamsızdır.)
Madde 5 -Yerel Yönetim sınırlarının korunması
Yerel yönetimlerin sınırlarında, mevzuatın elverdiği durumlarda ve mümkünse bir referandum yoluyla ilgili yerel topluluklara önceden danışılmadan değişiklik yapılamaz.
Madde 6 – Yerel makamların görevleri için gereken uygun idari örgütlenme ve kaynaklar
1 Kanunla düzenlenmiş daha genel hükümlere halel getirmemek koşuluyla, yerel makamlar kendi iç idari örgütlenmelerini, bunları yerel ihtiyaçlarla uyumlu kılmak ve etkin idare sağlamak amacıyla, kendileri kararlaştırabileceklerdir. [Türkiye’de 5393 sayılı yasada belediyelerin iç idari örgütlenmeleri şu şekilde düzenlenmiştir. “Belediye teşkilatı, norm kadroya uygun olarak yazı işleri, mali hizmetler, fen işleri ve zabıta birimlerinden oluşur. Beldenin nüfusu, fiziki ve coğrafi yapısı, ekonomik, sosyal ve kültürel özellikleri ile gelişme potansiyeli dikkate alınarak, norm kadro ilke ve standartlarına uygun olarak gerektiğinde sağlık, itfaiye, imar, insan kaynakları, hukuk işleri ve ihtiyaca göre diğer birimler oluşturulabilir. Bu birimlerin kurulması, kaldırılması veya birleştirilmesi belediye meclisinin kararıyla olur.” Bu kapsamda Türkiye’nin bu maddeye ilişkin koymuş bulunduğu çekince kaldırılmalıdır.]
2 Yerel yönetimlerde görevlilerin çalışma koşulları liyakat ve yeteneğe göre yüksek nitelikli eleman istihdamına imkan verecek ölçüde olmalıdır; bu amaçla yeterli eğitim olanaklıyla ücret ve mesleki ilerleme olanakları sağlanmalıdır.
Madde 7 – Yerel düzeydeki sorumlulukların kullanılma koşulları
1 Yerel düzeyde seçilmiş temsilcilerin görev koşulları görevlilerin serbestçe yerine getirilmesi olanağı sağlayabilmelidir.
2 Görev koşulları söz konusu görevin yürütülmesi sırasında yapılacak masrafların uygun biçimde mali tazminiyle birlikte, uygunsa, kazanç kaybının tazminine veya yapılan işin karşılığında ücra ve buna tekabül eden sosyal sigorta primlerinin ödenmesine olanak sağlayacaktır.
3 Yerel olarak seçilmiş kişilerin görevleriyle bağdaşmayacak işlev veya faaliyetler kanunla veya temel hukuki ilkelere göre belirlenir. [Türkiye’nin bu konuda çekince koymasına gerek bulunmamaktadır. Mevzuatta bu maddeye yönelik hükümler düzenlenmiştir.]
Madde 8 -Yerel makamların faaliyetlerinin idari denetimi
1 Yerel makamların her türlü idari denetimi ancak kanunlarla veya anayasa ile belirlenmiş durumlarda ve yöntemlerle gerçekleştirilebilir.
2 Yerel makamların idari denetimi normal olarak sadece kanunla veya anayasal ilkelerle uygunluk sağlamak amacıyla yapılacaktır. Bununla beraber, üst makamlar yerel makamları yetkili kıldıkları işlerin gereğine göre yapılıp yapılmadığını idari denetime tabi tutabileceklerdir.
3 Yerel makamların idari denetimi, denetleyen makamın müdahalesinin korunması amaçlanan çıkarların önemiyle orantılı olarak sınırlandırılmasını sağlayacak biçimde yapılmalıdır. [Türkiye’de en çok ihlal edilen madde budur. Belediye başkanlarının İçişleri Bakanı tarafından görevden el çektirilmesi örnekleri bu madde kapsamında değerlendirilebilir. Politika olarak bu maddeye uygun bir yerel yönetim anlayışı uygulamak gerekir. Bu kapsamda Türkiye’nin bu maddeye yönelik koymuş olduğu çekince kaldırılarak, bu maddenin uygulanmasına yönelik güvence sistemi geliştirilmelidir.]
Madde 9 – Yerel makamların mali kaynakları
1 Ulusal ekonomik politika çerçevesinde, yerel makamlara kendi yetkileri dahilinde serbestçe kullanabilecekleri mali kaynaklar sağlanacaktır.
2 Yerel makamların mali kaynakları anayasa ve kanunla belirlenen sorumluluklarla orantılı olacaktır.
3 Yerel makamların mali kaynaklarının en azından bir bölümü oranlarını kendilerinin kanunun koyduğu sınırlar dahilinde belirleyebilecekleri yerel ve vergi ve harçlardan sağlanacaktır.
4 Yerel makamlara sağlanan kaynakların dayandığı mali sistemler, görevin yürütülmesi için gereken harcamalardaki gerçek artışların mümkün olduğunca izlenebilmesine olanak tanımaya yetecek ölçüde çeşitlilik arz etmeli ve esneklik taşımalıdır. [Türkiye’nin bu hükmü kaldırması ve bu hüküm doğrultusunda yerel yönetimlerin finansmanında düzeltimler yapması önem taşımaktadır. Yerel yönetimlerin görevleri artırılırken, bu görevlerle orantılı kaynakların yerel yönetimlere sağlanması ve buna uygun mali sistemin benimsenmesi gerekir. Yerel yönetimlere görevleriyle orantılı gelir sağlanmasına yönelik düzenleme 1961 ve 1982 anayasalarında yer almaktadır. Bunun gereği yapılmalıdır. Bu yapılmadığında yerel yönetimler reformu içi boş düzeltimler olmaktan öteye geçememektedir.]
5 Mali bakımdan daha zayıf olan yerel makamların korunması, potansiyel mali kaynakların ve karşılanması gereken mali yükün eşitsiz dağılımının etkilerini ortadan kaldırmaya yönelik mali eşitleme yöntemlerinin veya buna eş önlemlerin alınmasını gerektirir. Bu yöntemler ve önlemler yerel makamların kendi sorumluluk alanlarında kullanabilecekleri takdir hakkını azaltmayacaktır.
6 Yeniden dağıtılan kaynakların yerel makamlara tahsisinin nasıl yapılacağı konusunda, kendilerine uygun bir biçimde danışılacaktır. [Türkiye’deki mevzuat yönünden çekincenin kaldırılmasında bir engel bulunmamaktadır. Merkezi yönetimin takdir yetkisine sınır getirilmemektedir.]
7 Mümkün olduğu ölçüde, yerel makamlara yapılan hibeler belli projelerin finansmanına tahsis edilme koşulu taşımayacaktır. Hibe verilmesi yerel makamların kendi yetki alanları içinde kendi politikalarına ilişkin olarak takdir hakkı kullanmadaki temel özgürlüklerine halel getirmeyecektir. [Türkiye’deki kanunlara göre bağışlar bu maddede belirtilen niteliğe uygundur. Bu kapsamda bu maddeye yönelik Türkiye’nin koymuş bulunduğu çekince kaldırılmalıdır.]
8 Yerel makamlar sermaye yatırımlarının finansmanı için kanunla belirlenen sınırlar içerisinde ulusal sermaye piyasasına girebileceklerdir.
Madde 10 – Yerel makamların birlik kurma ve birliklere katılma hakkı
1 Yerel makamlar yetkilerini kullanırken, ortak ilgi alanlarındaki görevlerini yerine getirebilmek amacıyla, başka yerel makamlarla işbirliği yapabilecekler ve kanunlar çerçevesinde birlikler kurabileceklerdir.
2 Her Devlet, yerel makamların ortak çıkarlarının korunması ve geliştirilmesi için birliklere üye olma ve uluslararası yerel makamlar birliklerine katılma hakkını tanıyacaktır. [Türkiye bu hükme ilişkin çekincesini kaldırmalıdır. Yerel yönetim yasalarımızda yerel makamların uluslararası birliklere katılma hakkına yönelik düzenlemeler yer almaktadır.]
3 Yerel makamlar, kanunla muhtemelen öngörülen şartlar dahilinde, başka Devletlerin yerel makamlarıyla işbirliği yapabilirler. [Türkiye’de buna yönelik uygulamalar bulunmaktadır. Bu kapsamda bu maddeye ilişkin Türkiye’nin koymuş olduğu çekince kaldırılmalıdır.]
Madde 11 – Özerk yerel yönetimlerin yasal korunması
Yerel yönetimler kendi yetkilerinin serbestçe kullanımı ile anayasa veya ulusal mevzuat tarafından belirtilmiş olan özerk yönetim ilkelerine riayetin sağlanması amacıyla yargı yoluna başvurmak hakkına sahip olacaklardır. (Türkiye’deki yerel yönetim mevzuatı yerel yönetimlerin yasal korunmasını içermektedir. Bu kapsamda bu hükme konmuş olan çekincenin kaldırılması gereklidir.)
Bölüm II ve Bölüm III
Bu bölümlerde şartın yükümlülükleri, kapsamı, onayı, şarttan çekilme ve benzeri teknik konular düzenlendiği için burada metne konmamıştır.
Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nın kabul edilen ve çekince konulan maddeleri incelendiğinde çekincenin gerekçesi anlaşılmamaktadır. Onay yasasında da kabul etme ve çekince koymaya ilişkin hiçbir açıklama bulunmamaktadır. Şartın maddeleri bir bütün olarak çağdaş, liberal bir demokraside gerekli olan yerel yönetim özerkliğinin önündeki engelleri kaldırmaya yöneliktir. Burada söz konusu olan yönetsel özerkliktir ve Anayasada sınırları belirlenen yönetim yapısıyla uyum içindedir.
Türkiye’nin bu konudaki temel sorunu hükümetlerin çoğulcu bir yapıya tahammül edememelerine, ülkedeki tüm yerel yönetim kademelerinin kendi politikasının güdümünde olmasını istemelerine dayanmaktadır. Kısaca belirtmek gerekirse, hükümetler muhalif belediye istememektedirler.
Yerel yönetimlerin mali ve yönetsel özerkliğinin ciddiye alınmadığını da belirtmek gerekir. Şart’ın kabul edilmiş maddeleri arasında yer alan “yerel yönetim sınırlarının korunması” ilkesine aykırı bir biçimde 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Yasası’nın geçici 2. maddesi yürürlüğe girmiştir. Bir diğer aykırılık örneği olarak belediyenin yetki alanında bulunan kentsel dönüşüm projelerinin merkezi yönetme kaydırılmış olmasıdır.
Köy yönetimlerini, belde belediyelerini, giderek ilçe belediyelerini ikinci sınıf birer yerel yönetim birimi olarak değerlendirmek, demokratikliği ve getirisi henüz kanıtlanmamış ve küçük birimlerin ortadan kaldırılmasına dayanan bir yönetim akılcılığına sığınarak,yerel düzeyde halkın kendi kendini yönetmesi engellenmektedir. Küçük ölçekli yerleşimlerde yerel yönetimlerin dolayısıyla yerel demokrasinin geliştirilmediği, hatta gereksiz olduğunun tartışıldığı bir ortamda ülkenin demokratikliği de tartışmaya açılacaktır.Denilebilir ki; Türkiye’de çoğunlukçu demokrasi anlayışı yerini çoğulcu demokrasi anlayışına bırakmadan yerel yönetim özerkliğinin kurumsallaşması gerçekleşmeyecektir.
*Prof. Dr. Can Hamamcı, Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi, can.hamamci@gmail.com